Cómo São Paulo usa la "captura de valor" para recaudar millones para obras de infraestructura

El puente Octavio Frias Oliveira fue construido con ingresos generados por bonos vendidos a constructores. El programa recaudó casi US$2.000 millones para proyectos de vivienda e infraestructura. (Thiago Leite/ Shutterstock)

SÃO PAULO, Brasil — José Uilton ha sido testigo de muchos cambios en la Avenida Luis Carlos Berrini desde que abrió un bar aquí hace 17 años. La mayoría de los asentamientos precarios, conocidos en Brasil como favelas, han sido removidos. En cambio, se han construido rascacielos lujosos, haciendo de esta zona una de las más caras de São Paulo.

Uilton no es uno de los nuevos habitantes ricos del barrio, conocido como Água Espraiada. Pero cree que los cambios han sido positivos. “He sido testigo de una transformación completa de esta zona,” dice Uilton, cuyo bar se encuentra en una de las únicas favelas que permanecen intactas. “Ahora tenemos un centro médico cerca, una buena avenida y todos vivimos juntos en armonía.”

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Si la aprobación de Uilton a este proceso de gentrificación suena extraña, es porque las reglas de esta reurbanización también son un poco diferentes. Água Espraiada es uno de dos barrios en São Paulo que se han beneficiado de una innovadora herramienta para el financiamiento que se convertido en una especie de modelo en América Latina. Esta estrategia ha servido para recaudar grandes cantidades de fondos públicos para financiar proyectos de infraestructura en la zona — incluyendo proyectos de viviendas públicas para que se muden los habitantes de la favela.

Así es como funciona. Los líderes de la ciudad identifican una zona para reurbanizar y emiten una cantidad de bonos que son vendidos a empresas constructoras en una subasta. Los bonos permiten a estas empresas construir edificios más grandes de lo que la ley normalmente permitiría. Los ingresos provenientes de la venta de bonos son reinvertidos en viviendas, caminos y otra infraestructura en la misma zona de reurbanización.

A los constructores no parece importarles tener que ofertar por estos bonos, al menos en zonas como Água Espraiada, donde hay una gran demanda para la construcción de edificios nuevos. Y las subastas han provisto a la ciudad de una cantidad impresionante de dinero extra. En 12 años, São Paulo ha recaudado R$4.500 millones, o unos US$2.000 millones, a través de estas ventas. Cerca de tres cuartos de ese total se originaron en la zona de Água Espraiada.

Muchas maneras de capturar valor

El modelo seguido por São Paulo es un mecanismo entre muchos de los que usan distintas ciudades alrededor del mundo para lograr lo que se llama generalmente “captura de valor”. La idea es que las ciudades pueden llevar a cabo acciones a través de la regulación, el planeamiento y la inversión que liberan grandes montos de valor inmobiliario. Y cuando lo hacen, el público —no sólo los dueños de la tierra y los constructores— debería poder disfrutar parte de ese dinero que hasta entonces era inesperado.

En el caso de São Paulo, la acción llevada a cabo para liberar valor inmobiliario implica el cambio de zonificación para permitir un desarrollo más intenso en determinada área. En otros casos, la acción puede implicar inversión pública, como la construcción de una línea de transporte público por determinada zona o de un parque para el disfrute del barrio. Este principio funciona tanto en ciudades ricas como pobres, Asfaltar una calle de tierra en una ciudad puede incrementar el valor de las zonas aledañas, de la misma manera que puede hacerlo la introducción de una red de agua fiable por primera vez en un barrio.

José Uilton, dueño de un bar, cree que la reurbanización de Água Espraiada ha sido positiva. (Maria Shirts)

“Muchas acciones administrativas resultan en grandes aumentos en el valor de la tierra,” dice Martim Smolka, investigador senior del Lincoln Institute of Land Policy y autor en 2013 de un informe sobre mecanismos de captura de valor en América Latina. La captura de valor, dice Smolka, se trata de “igualar y redistribuir los beneficios a todos los ciudadanos.”

Qué herramientas que puede usar una ciudad depende mucho de las leyes que regulan el uso del suelo y de las tradiciones de sus países. El enfoque de São Paulo fue autorizado por la ley brasileña, la cual había tomado como modelo políticas implementadas en Canadá y Francia. Este enfoque particular consistente en vender derechos de construcción sería menos efectivo en países donde los dueños de la tierra tienen generalmente más derechos de propiedad, como los Estados Unidos. En el contexto estadounidense, es más probable que la captura de valor se realice a través de impuestos a la propiedad, evaluaciones especiales para los constructores, financiamiento por incremento fiscal, o simplemente negociando con los constructores para que paguen una parte de los costos de infraestructura.

En la zona de Dallas-Fort Worth, una propuesta para construir un ferrocarril de 100km que una 13 ciudades, el aeropuerto internacional y varias líneas de trenes ligeros ya existentes dependería de la captura de valor para financiar una parte significativa del proyecto. El plan propone desarrollar un distrito orientado al transporte público a lo largo de este corredor, con barrios densamente poblados pero transitables para peatones en las inmediaciones de las estaciones. Los dueños de las tierras pagarían por adelantado parte de los costos necesarios para la construcción del ferrocarril, mientras que otras fuentes de ingreso capturadas dentro del distrito especial proveerían dinero para devolver el financiamiento.

“La captura de valor no es una fórmula mágica,” dice Scott Polikov, un entusiasta de la captura de valor y fundador de Gateway Planning, una consultora ubicada en Dallas que trabaja en el proyecto. “Es una forma de llenar un hueco en el financiamiento, cuando existe tal hueco. Pero aún así, el sector público debe hacerse cargo de una porción importante del costo de la infraestructura pública. La captura de valor nunca cubrirá completamente ese hueco.”

Reurbanizando favelas

En São Paulo, la idea comenzó a surgir a mediados de los ‘80. En aquel momento, Brasil estaba saliendo de una dictadura militar de 20 años que había mayormente ignorado los problemas sociales tales como el crecimiento de las favelas. Entonces comenzaron las reurbanizaciones en las favelas, conocidas como “operaciones urbanas”. Los constructores podían obtener permisos de construcción de alta densidad si incluían viviendas sociales para los habitantes desplazados, o pagándole al gobierno.

La idea atrajo críticas y elogios. Los partidarios de la misma consideraron ventajoso el eliminar las favelas de las zonas céntricas de la ciudad y reemplazarlas con proyectos modernos. Los opositores sostuvieron que los habitantes de estos barrios estaban siendo rápidamente desplazados desde las zonas céntricas hacia la periferia de la ciudad. La transparencia también fue un problema, dado que los acuerdos entre la ciudad y los constructores eran negociados caso por caso.

El proceso fue reformado en 2002, cuando se estableció el sistema más transparente, y de mercado, vigente hoy. La ciudad define una zona a ser reurbanizada y destina a ella una cantidad determinada de “CEPAC” —o certificados de potencial adicional de construcción— que habilitan a los constructores a construir una cantidad adicional de metros cuadrados en esa zona. Estos bonos son subastados a través del Banco de Brasil y las ventas son fiscalizadas por la Comisión Nacional de Valores. El mercado es lo suficientemente robusto como para permitir que los CEPAC sean fácilmente intercambiados y se han convertido en un instrumento de inversión bien establecido para los fondos de retiro y otros interesados en invertir en bienes raíces en Brasil.

Cada venta de CEPAC le provee al gobierno local una cantidad de dinero para invertir en la zona a ser reurbanizada. Ese pago anticipado ha sido clave para el éxito del programa, dice Claudio Bernardes, presidente de Secovi, la asociación de empresas involucradas en el sector de la construcción y vivienda. Los CEPAC, dice Bernardes, han sido “un mecanismo muy positivo, que permite a la municipalidad anticipar fuentes de ingresos y realizar mejoras antes de que los proyectos del sector privado ocupen plenamente y construyan en la zona.”

La avenida Luís Carlos Berrini atraviesa el distrito renovado de Água Espraiada. (Jorge Abu Jamra/ Panoramio/ cc)

Raquel Rolnik, una experta en urbanismo de la Universidad de São Paulo, es más escéptica. Dice que enfocarse en ciertos barrios en los cuales los constructores quieren construir es una distracción para los líderes municipales que les impide llevar a cabo planes de urbanización más universales para toda la ciudad. “Las empresas quieren invertir en cierta zona,” dice Rolnik, “así que la ciudad diseña un plan para esa zona y ofrece CEPAC. El mercado compra los papeles y el alcalde dice que el plan fue un éxito. Es como un perro que se muerde su propia cola.”

Otra crítica es que la venta de algunos CEPAC han resultado en gastos ineficientes. En Água Espraiada, se recaudaron R$3.500 millones, unos US$1.500 millones, los cuales, por ley, debían ser gastados en la misma zona. Unos R$300 millones (US$135 millones) fueron invertidos en la construcción de un enorme puente. Mientras que la torre con forma de X y los cables blancos del puente se han convertido en una postal icónica de la ciudad, muchos creen que no era realmente necesario y que no ha sido particularmente beneficioso en términos de movilidad.

¿Cambios en el horizonte?

El ayuntamiento de São Paulo se encuentra debatiendo un par de cambios para el programa. El primero de ellos buscaría solucionar el problema del puente-hacia-ninguna-parte al permitir que parte del dinero de los CEPAC sea invertido en zonas cercanas. Esto permitiría que se gaste en transporte público, ya que los buses, trenes y subterráneos pasan por distintas zonas de la ciudad.

El otro cambio propuesto sería el requerimiento de que un cuarto del dinero recaudado mediante los CEPAC sea invertido en viviendas para sectores de bajos ingresos. La ley actual indica que las viviendas deben ser ubicadas directamente en la zona a ser reurbanizada. El nuevo plan permitiría que se ubiquen en barrios contiguos. “Esto garantizará la existencia de viviendas económicas en zonas bajo intervención,” dice Nabil Bonduki, un ex-secretario de vivienda de la ciudad que ahora actúa como asesor para llevar a cabo los cambios propuestos.

Estas reformas han sido votadas por el concejo deliberante pero necesitan un segundo voto para entrar en vigencia. Ninguna de ellas, sin embargo, aborda la última gran crítica al mecanismo de los CEPAC: ¿Cuándo debería finalizar su uso?

Esta pregunta se hace más urgente dado el rol que los CEPAC han adquirido como herramienta de inversión en los mercados financieros. En algún momento, todos los bonos serán vendidos y todos los fondos públicos invertidos —pero los financistas seguramente querrán quedarse con sus inversiones en CEPAC. Bonduki dice que la municipalidad es consciente de este problema y preparará una respuesta al mismo.

Raquel Rolnik argumenta que debería haber una fecha límite para el uso de los CEPAC. Y en este sentido, Claudio Bernardes está de acuerdo con ella. “Las leyes actuales no ofrecen una ‘salida’,” dice Bernardes. “La ley no dice cómo o cuándo la zona vuelve a quedar bajo las reglas normales que aplican al resto de la ciudad.”

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Leão Serva is a columnist who writes on urban issues for the Folha de S.Paulo newspaper. Full bio

LECCIONES DE SAO PAULO

  • La ciudad vende bonos a constructores a cambio del derecho de construir edificios más grandes que lo que permite la ley.
  • Este mecanismo ha recaudado casi US$2.000 millones para inversiones en vivienda e infraestructura en ciertas áreas.
  • La ciudad está debatiendo reglas para relajar el requerimiento de que el dinero sea invertido exclusivamente en la zona de reurbanización.

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