Las naciones a punto de adoptar una estrategia respecto al futuro de las ciudades para los próximos 20 años

En el centro de la conferencia Hábitat III de esta semana respecto a la urbanización sostenible se encuentra una estrategia que se ha negociado y que ha sido aceptada por 193 países: la Nueva Agenda Urbana. ¿Este acuerdo resulta transformador?

U.N. Secretary-General Ban Ki-moon, Quito, 16 October. (Eskinder Debebe/UN Photo)

QUITO, Ecuador: La mayoría de las miles de personas reunidas en la Conferencia Hábitat III para tratar el futuro de las ciudades ha venido para discutir sus experiencias, esperanzas y frustraciones en torno a patrones actuales de urbanización, para aprender la manera en que otros responden ante problemas urbanos comunes, además de compartir sus propias soluciones de innovación.

Sin embargo, otro de los temas principales a tratarse es la formulación de un documento específico de estrategia, el cual se implementará en los países alrededor del mundo durante los próximos 20 años, la Nueva Agenda Urbana. Después de meses de negociaciones políticas, el texto está siendo adoptado en esta reunión por representantes de al menos 140 países en representación de todos los 193 estados miembros de las Naciones Unidas.

El día lunes, los líderes mundiales empezaron a anunciar y a destacar su intención de adoptar e implementar la nueva estrategia. El presidente ecuatoriano Rafael Correa fue elegido presidente de la conferencia y dio el primer discurso como jefe de estado, en el cual afirmó que los asentamientos informales dentro de América Latina “son considerados como parte del folklore, cuando en realidad son parte de la miseria”. Como contribución de Ecuador a la Nueva Agenda Urbana, anunció los planes para una ley nacional que frene la especulación de la tierra y promueva que los países defiendan el derecho a la ciudad, un principio reflejado dentro del texto de la Nueva Agenda Urbana y plasmado en la constitución del Ecuador.

[Véase: 50.000 personas se reúnen en Quito para Hábitat III, la cumbre sobre el futuro de las ciudades que tiene lugar una vez en cada generación]

El Secretario General de las Naciones Unidas Ban Ki-moon alentó a los líderes mundiales asistentes, entre ellos los presidentes de Ecuador y Venezuela, al igual que el primer ministro de Lesoto, conjuntamente con los vicepresidentes y ministros de alrededor de 140 países, y resaltó que las principales ciudades comprenden únicamente el 2 por ciento del área territorial del planeta, pero son el hogar de cerca de la mitad de la población total.

“Como saben, las ciudades se convierten cada vez más en el hogar de la humanidad”, afirmó. “Por esta razón es importante que ésta, la Nueva Agenda Urbana, sea implementada en su totalidad”.

[Véase: Question of the Day: What is the most innovative, transformational idea in the New Urban Agenda?]

Al principio de esta cumbre de cuatro días centrada en las ciudades como una solución, Ban felicitó el potencial de las áreas urbanas. “Las ciudades son motores notables del crecimiento, centros de diversidad y focos de creatividad”. No obstante, fue pesimista acerca del estado actual de los temas urbanos. “Todas estas principales ciudades son el lugar propicio para construir asentamientos adecuados, pero al mismo tiempo, crean muchos problemas: contaminación, crimen, saneamiento, agua, problemas de salud, asentamientos ilegales, asentamientos humanos desagradables y difíciles”, afirmó.

Aun así, el Secretario General de Hábitat III Joan Clos se vio decidido ante el desafío del status quo. “La urbanización es un proceso colectivo. Es un arte y una ciencia”, dijo. “La Nueva Agenda Urbana visualiza a ciudades en las que sus habitantes puedan tener sentido de pertenencia e iguales oportunidades de participación”.

La llegada del urbanismo

A medida que las tendencias de urbanización aumentan, los partidarios ven a la Nueva Agenda Urbana como una oportunidad que se presenta una sola vez en cada generación para establecer una nueva visión sobre la manera equitativa y sostenible en que se construyen las ciudades. Por tanto, después de dos años de comentarios técnicos y de discusión pública, seguidos de cuatro meses de debate político, ¿el texto que estos países adoptarán cumple, en verdad, con su objetivo? Las reacciones a estas preguntas están empezando a tomar forma.

[Véase: Question of the Day: What key issue is missing from the New Urban Agenda?]

A simple vista, el borrador final de la Nueva Agenda Urbana se asemeja mucho a un libro de texto de planificación de cuarto nivel de educación. Hace un llamado a la implementación de ciudades compactas, crecimiento policéntrico, desarrollo orientado hacia el tránsito, espacios públicos adecuados y a frenar el crecimiento urbano descontrolado.

Para los académicos, profesionales y los creadores de políticas municipales comprometidos con el trabajo diario de creación de la ciudad, el documento representa más una ratificación de ortodoxias mantenidas por mucho tiempo que un tratado completamente nuevo en cuanto a urbanismo.

“Podemos decir que la idea de ciudades compactas se originó en la Inglaterra de finales del siglo 19; de la misma manera, las ideas de desarrollo orientado hacia el tránsito y de espacio público no son particularmente innovadoras”, afirmó la profesora de planificación urbanística de la Universidad de Pennsylvania, Eugénie Birch. “Espacios bien planificados dentro de espacios de altos ingresos, como la Ciudad de Nueva York, tienen estas cualidades, habiéndolas instituido al azar a lo largo de la última década”.

[Véase: Developing countries face a catastrophic lack of urban planning capacity]

Aun así, el documento codifica estas ideas con la aprobación de 193 países, y eso es lo que muchos consideran el verdadero logro. De hecho, la Nueva Agenda Urbana marca la llegada de estas ideas a altos niveles de creación de políticas globales y la adopción del documento, ahora, puede generar un impacto significativo en la manera en que las naciones y la comunidad de desarrollo multilateral percibe a las ciudades, como motores de prosperidad en lugar de enjambres de pobreza.

“Existe un entorno institucional bien desarrollado entre las partes interesadas internacionales respecto a la importancia de las ciudades dentro de la agenda urbana”, afirmó Ana Claudia Rossbach, con la oficina de Brasil de Cities Alliance. “Esto podría permitir un entorno positivo para la implementación proveniente de bancos internacionales, agencias de las Naciones Unidas y agencias de cooperación internacional”.

Como resultado, la Nueva Agenda Urbana ofrece una visión intrigante en cuanto a la manera en que los problemas urbanos se han propagado en la arena de la política internacional. “Lo realmente novedoso es su paso de la utopía o los tramos reformistas a lo convencional de un acuerdo global firmado por 193 naciones y las recomendaciones para que se lo instituya de manera consciente, sistemática y contextual”, dijo Birch, “no como soluciones milagrosas sino como soluciones que se deben adaptar a las circunstancias locales”.

¿Más centrados, más estratégicos?

Cualquier evaluación de la Nueva Agenda Urbana, naturalmente, conlleva a las comparaciones con su predecesora. Antes de la reunión de esta semana en Quito, la última vez en que los gobiernos nacionales y los urbanistas de alrededor del mundo se reunieron para evaluar a las ciudades de trabajo fue en 1996, cuando se dieron cita en Estambul para la conferencia Hábitat II. (La primera de las conferencias Hábitat se llevó a cabo en 1976, en Vancouver.)

[Véase: Since Habitat II, a ‘transformative’ 20 years]

En Estambul, los gobiernos debatieron y, después de cierto tiempo, adoptaron una estrategia llamada la Agenda Hábitat, un documento que ha planteado los lineamientos de la estrategia de urbanización de manera ostensible durante las últimas dos décadas. La Agenda Hábitat, ahora se verá suplantada por la Nueva Agenda Urbana, un documento que sus partidarios esperan promueva la acción de una manera en la que su antecesora no fue capaz.

“Los primeros documentos resultado de Hábitat eran modelos de urbanismo, que contenían todas las buenas teorías o buenas prácticas que los autores pudieran concebir”, afirmó Birch. “No obstante, no estaban centrados y no contaban con una estrategia”. De hecho, la Agenda Hábitat constaba de 109 páginas. La Nueva Agenda Urbana es considerablemente más concisa, es de 24 páginas.

Birch elogia el nuevo documento por, lo que ella llama, su habilidad de establecer prioridades. Por ejemplo, señala que el énfasis está en crear una legislación que dé a los gobiernos locales más autonomía para manejar sus ciudades, así como en priorizar el aspecto espacial de la planificación, en donde el desarrollo urbano se lleva a cabo en la tierra.

Citando el texto, Birch también señala que el documento enfatiza la necesidad de diseñar soluciones para la implementación que “creen un entorno habilitante adecuado que incluya el ‘acceso a la ciencia, tecnología e innovación y mejore la manera de compartir el conocimiento respecto a términos acordados mutuamente, el desarrollo de la capacidad y la movilización de los recursos financieros’”.

[Véase: After Habitat III, we need to institutionalize our urban policy dialogues]

Mientras tanto, los ambientes sociales y políticos que envuelven al lanzamiento de la Nueva Agenda Urbana son diferentes de los que existían hace dos décadas, potencialmente un factor clave es cuán seductoras y prácticas resultan las estrategias contenidas en el documento para los gobiernos. Las últimas dos décadas han visto un incremento marcado de la consciencia respecto a los problemas urbanos, afirma Rossbach, quien resalta que “el tema ha ganado espacio tanto en el ámbito institucional como en el programático” desde Hábitat II.

Ideas carentes de antecedentes históricos

No todos los continuos observadores de Hábitat son optimistas en cuanto al fin de la Nueva Agenda Urbana y a su impacto potencial. Michael Cohen, encargado del programa urbano de la New School en Nueva York y uno de los participantes de Hábitat II en calidad de analista urbano para el Banco Mundial, es más escéptico respecto al nuevo documento. “No creo que la Nueva Agenda Urbana sea transformadora”, afirmó.

[Véase: Alternative forums to offer urban visions outside of Habitat III]

Cohen discute la noción de que la Nueva Agenda Urbana ha dado una adecuada prioridad a la estrategia para luchar con un futuro cada vez más urbano. “Es una lista de lo que se necesita tratar al pensar acerca de ciudades, pero no brinda lineamientos respecto a la manera en que estas necesidades se deben tratar en realidad”, afirmó.

Sobre todo, Cohen critica el documento al resaltar que funciona en un vacío que no abarca el cambio a través de los tiempos. “La conversación de Hábitat III carece de bases históricas, no toma en cuenta los profundos cambios de la globalización, los desastres naturales, las tecnologías o los valores políticos”, afirmó. “A mi juicio, el proceso de Hábitat III no ha mejorado la consciencia urbana global, nacional o local”.

[Véase: Countries made only marginal progress on urban commitments since 1996, index finds]

Al mismo tiempo, el documento deja algunos indicadores perdurables, los efectos de los cuales podrán comprenderse únicamente con el paso del tiempo. Un claro ejemplo es la controversial inclusión de una referencia al derecho a la ciudad dentro de la Nueva Agenda Urbana, un concepto que abarca y une a los defensores de la justicia social urbana en torno a problemas como el aburguesamiento, expropiaciones forzadas, ejecuciones hipotecarias, refugiados, la privatización del espacio público y la criminalización de la mendicidad.

La lucha por incluir el término dentro de la Nueva Agenda Urbana fue una de las últimoas en resolverse antes de lograr el acuerdo final en torno al documento el mes pasado. El resultado, construido en base a la Agenda Hábitat en cuanto al derecho a la vivienda adecuada, fue un éxito para los activistas de la sociedad civil y para las autoridades locales progresistas, subraya el observador de las Naciones Unidas, Felix Dodds. “Ya era un derecho, pero fue necesario presionar para tenerlo dentro del texto, y se logró”, dijo. “Puede verse como un desarrollo después de 20 años”.

El derecho a la ciudad ya está reconocido por la ley federal brasileña y por la constitución del Ecuador. Ambos países lideran la defensa del concepto, el cual se opone al desarrollo urbano dirigido hacia el mercado, la especulación inmobiliaria y el aburguesamiento. “Lo importante no es únicamente las cuatro palabras como tal”, afirmó el diplomático ecuatoriano Jonathan Viera. “Es posible encontrar el concepto dentro del documento”.

Dodds también ensalza el método de la Nueva Agenda Urbana en cuanto al manejo del otro tema principal de controversia, el futuro de UN-Hábitat, la agencia de las Naciones Unidas centrada en la urbanización. El problema que en otro caso se consideraría incluso esotérico es particularmente importante dado que abarca el tema central de la pregunta respecto a la manera en que se supervisará el avance de la implementación de la Nueva Agenda Urbana durante las próximas dos décadas.

[Véase: How will we know if the New Urban Agenda has been successful?]

En septiembre, un compromiso de último minuto dio como resultado un plan que retiró este controversial tema de las negociaciones de Hábitat. Conforme a ese plan, el nuevo Secretario General de las Naciones Unidas tendrá la tarea de enviar una evaluación independiente de la agencia el siguiente año, seguida de una reunión de dos días en Nueva York que lleve a la Asamblea General de las Naciones Unidas a tomar una decisión respecto a este tema.

“Esa será una conversación muy importante”, afirmó Dodds.

Un proceso más amplio

La forma de supervisar la Nueva Agenda Urbana se encuentra relacionada con un último punto de controversia acerca del documento: el hecho de que es voluntario y no vinculante. A pesar de que algunas personas lo ven como algo positivo en lo que se refiere a las innovaciones en el proceso y en el resultado.

“Considerando que [la Nueva Agenda Urbana] no es obligatoria, se refleja cierta flexibilidad en las negociaciones, que permite que sea tan progresiva como sea posible”, afirmó Rossbach. En particular, señaló al derecho a la ciudad pero también al énfasis que la Nueva Agenda Urbana establece para problemas tales como políticas urbanas nacionales y el balance de poder entre los gobiernos nacionales y locales.

Mientras tanto, es importante recordar que el propio proceso de Hábitat III ha sido mucho más amplio que lo que en su momento se estableció en el texto de la Nueva Agenda Urbana. Las preparaciones en varios aspectos en la fase previa a Hábitat III dieron como resultado una gran cantidad de nuevas investigaciones relacionadas con la urbanización, al igual que debate y recomendaciones, subrayó Rossbach.

[Véase: Habitat III expert groups deliver final technical reports]

Este proceso vio a docenas de países preparar informes nacionales, así como a agencias de las Naciones Unidas y a comisiones económicas evaluar áreas de planteamientos específicos y regiones geográficas, 200 expertos globales brindaron retroalimentación, y un anfitrión de reuniones internacionales brinda oportunidades de compromiso en cada rincón del mundo. Por supuesto, todo este material permanece listo y disponible para guiar la creación de políticas, la defensa y el pensamiento en las ciudades por muchos años más.

“Este proceso de combinar consultorías técnicas y políticas, incluso con todos los desafíos y limitaciones, fue único”, resaltó Rossbach, “y, en cierto momento, sin precedentes dentro de las principales agendas globales”.

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