La cumbre de la ONU sobre la crisis migratoria no da respuesta al papel protagónico de las ciudades

La estrategia recientemente acordada para Hábitat III reconoce “las necesidades de las autoridades locales” como “las primeras en recibir a los migrantes”. Pero en la primera reunión celebrada, los gobiernos nacionales pasaron por alto esta respuesta.

Migrantes esperan que los transporten a Grecia continental después de llegar en un bote a la isla de Lesbos, octubre de 2015. (Anjo Kan/Shutterstock)

NACIONES UNIDAS - En un contexto marcado por el mayor número de desplazados desde la Segunda Guerra Mundial, líderes de todo el mundo se reunieron aquí esta semana para definir el camino a seguir frente al problema humanitario que suponen los migrantes y refugiados. Sin embargo, el tema ha resultado políticamente difícil, ya que el encuentro se celebró apenas unas semanas después de que los diplomáticos lograran, no sin esfuerzo, negociar un acuerdo acerca de una nueva estrategia global sobre la urbanización, conocida como la Nueva Agenda Urbana.

Las intensas conversaciones finales sobre la Nueva Agenda Urbana, cuya aprobación se prevé para el próximo mes en la conferencia Hábitat III, incluyeron una difícil negociación sobre cómo tratar la cuestión de la migración. No obstante, en la reunión de esta semana se ha hecho poco para traducir en términos operativos el reconocimiento que hace la agenda de las autoridades locales como “receptores fundamentales” a la hora de ocuparse de la actual llegada masiva de migrantes.

Hoy en día, 65.3 millones de personas se han visto obligadas a abandonar sus hogares en todo el mundo a causa de la guerra civil, el extremismo violento y la desesperación económica. Muchísimos han huido de África y del Medio Oriente en un intento masivo de llegar a la Unión Europea, donde la gran mayoría se ha instalado en zonas urbanas.

Aun así, la Unión Europea no ha recibido la totalidad del desplazamiento continuo ni sus impactos. En Australia, los solicitantes de asilo están siendo retenidos en altamar, en condiciones que algunos activistas han calificado de inhumanas. Muchos niños centroamericanos expuestos a los riesgos derivados de las actividades de las pandillas en algunas de las ciudades más violentas del mundo han realizado peligrosos viajes hacia la frontera estadounidense.

La reunión sobre la migración celebrada esta semana, la primera con estas características, dio lugar a la aprobación de la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes, un plan no vinculante. Si bien no compromete a los países a llevar a cabo acciones concretas, el documento sienta las bases para que la ONU realice evaluaciones sobre la cuestión con mayor frecuencia, empezando con una cumbre sobre la migración en el año 2018. (Esta semana, la Organización Internacional para las Migraciones se integró oficialmente a la ONU).

Impulsados por el presidente de los Estados Unidos, Barack Obama, que convocó a una cumbre especial sobre el tema en paralelo a la reunión de la Asamblea General de la ONU de esta semana, jefes de Estado y líderes empresariales formularon promesas financieras y humanitarias. Cincuenta países se comprometieron colectivamente a recibir 360.000 refugiados este año -más del doble de los que acogieron el año pasado- y a aumentar sus contribuciones a iniciativas humanitarias en US$4.500 millones respecto de los niveles de 2015. Por otra parte, el financista George Soros prometió aportar US$500 millones para la reubicación de migrantes.

[Véase: Habitat III can help migration drive city development]

Sin embargo, queda por ver en qué situación deja a los líderes locales este incesante ir y venir de actividades. Mientras la política migratoria esté establecida y los recursos se encuentren asignados en el plano nacional, los migrantes y refugiados tendrán más probabilidades de ser reubicados en áreas metropolitanas, donde las perspectivas laborales son mejores. Pocas semanas antes de que Hábitat III coloque el estado de las ciudades en la escena internacional, las reuniones celebradas en la ONU esta semana fueron en gran medida incapaces de tratar el papel que desempeñan las ciudades en la crisis migratoria.

“El texto acordado”

En las horas finales de las negociaciones sobre la Nueva Agenda Urbana, la migración resultó ser una de las cuestiones más difíciles de resolver, según numerosas fuentes que estuvieron presentes en las conversaciones a puertas cerradas. Concretamente, la Unión Europea insistió en que se eliminara del documento una referencia a la frase “migrantes, sin importar su status migratorio”, mientras que una coalición de países latinoamericanos reclamó que la Nueva Agenda Urbana fuera más allá del texto que ya había sido acordado a nivel internacional. (Véase aquí el borrador final de la Nueva Agenda Urbana).

“Contrariamente a lo que se observa en el plano nacional en general, el impacto fiscal de la migración en áreas locales con altas concentraciones de inmigrantes tiende a ser negativo, al menos en un primer momento, sobre todo porque una parte desproporcionada de los servicios que más utilizan los inmigrantes suele ser provista por los gobiernos subnacionales.”

OECD
Informe sobre Perspectivas de la Migración 2016

 

“Luchamos para asegurarnos de que, más allá de las obligaciones en materia de derechos humanos, con las que estamos comprometidos y que son universales, no se establecieran nuevas obligaciones de atender las necesidades específicas de los migrantes en situación irregular (que es lo que se pretende con la frase ‘migrantes, sin importar su status migratorio’)”, dijo por correo electrónico Isabelle Delattre, la negociadora principal por parte de la UE.

Ecuador, que será sede de la conferencia Hábitat III el mes que viene, encabezó el otro lado del debate. “Es importante que exista una coherencia entre el reconocimiento de los migrantes en resoluciones anteriores y la Nueva Agenda Urbana”, manifestó el diplomático ecuatoriano Jonathan Viera. Dijo que Ecuador, que se ha convertido en una suerte de especialista en migración con más de una década de experiencia diplomática en el tema, consideraba que, en el contexto urbano, los migrantes deberían ser protegidos de la discriminación independientemente de su situación migratoria.

[Véase: Can migration become central to the New Urban Agenda?]

La cuestión fue especialmente espinosa en el contexto de Hábitat III porque, a diferencia de otros temas candentes, no ha habido ningún debate institucionalizado acerca de la migración… por lo menos, hasta esta semana. Como consecuencia, cada vez que surge el tema, los nuevos textos sobre migración han corrido el riesgo de sentar un precedente. En definitiva, el debate de la Nueva Agenda Urbana terminó sin innovaciones en esta materia y el documento conservó la frase “sin importar su status migratorio”.

Dejando de lado este punto crítico, Ioana Popp, de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), se mostró optimista respecto del trato que se le da al tema en la Nueva Agenda Urbana. “Aplaudimos la Nueva Agenda Urbana, que reconoce las necesidades, pero también hace hincapié en las oportunidades que los migrantes ofrecen, al ‘facilitar a todos sus habitantes, ya sea que vivan en asentamientos formales o informales, para que lleven vidas decentes, dignas y satisfactorias y que puedan desarrollar todo su potencial humano’ ”, expresó por correo electrónico, citando el documento.

“Valoramos especialmente el Párrafo 28, que hace un llamamiento a la coherencia y la cooperación en los distintos niveles (el nivel global, regional, nacional, subnacional y local) para garantizar una migración segura, ordenada y regulada” agregó. “La Nueva Agenda Urbana reconoce la función de las autoridades locales de velar por políticas migratorias y pide ‘apoyar a las autoridades locales para establecer marcos regulatorios que permitan la contribución positiva de los migrantes a las ciudades y que fortalezcan los vínculos urbano-rurales’ ”.

[Véase: More than half the world’s refugees live in urban areas. Here’s what that means for cities].

La OIM presentará, con un firme apoyo, un nuevo instrumento llamado “Caja de Herramientas sobre las Migraciones para las Ciudades” en ocasión de la conferencia Hábitat III. La caja de herramientas, un conjunto de recomendaciones y directrices prácticas calificadas como prioritarias para fortalecer la gestión de las migraciones en las ciudades, busca satisfacer las necesidades urgentes de los migrantes recién llegados así como cumplir las metas de largo plazo para la reubicación y la integración de los refugiados.

“Las primeras en recibir a los migrantes”

Sobre la base de la Nueva Agenda Urbana, la Declaración de Nueva York incluye textos que reconocen en forma directa la dimensión urbana de la problemática de la migración: “Observamos que el 60% de los refugiados de todo el mundo se encuentra en entornos urbanos y sólo hay una minoría en los campamentos. Velaremos por que la prestación de asistencia a los refugiados y las comunidades de acogida se adapten al contexto”, dice el documento. Por consiguiente, señala de manera especial “las necesidades de las autoridades locales” como “las primeras en recibir a los migrantes”.

“No nos preocupa el mercado laboral; nos preocupa la vivienda. Tenemos que aumentar en un 50% nuestra construcción de nuevas viviendas, el mayor porcentaje desde hace muchos años.”

Morgan Johansson
Ministro de Justicia y Migraciones de Suecia

 

Sin embargo, ese mensaje no se tradujo en las acciones emprendidas esta semana por los gobiernos nacionales. Por ejemplo, en su Plan de Inversiones Exteriores, puesto en marcha en forma reciente, la Unión Europea espera movilizar cerca de €50.000 millones de financiación combinada -recursos tanto públicos como privados- para estimular las inversiones en África y el Medio Oriente. El objetivo es ofrecer mayores oportunidades que permitirían evitar que los migrantes consideren a Europa como su única opción.

[Véase: Redefining urban citizenship when migrants and refugees are the norm]

Para Patrizio Fiorilli, director de Platforma, una organización de promoción de la participación de los gobiernos locales y regionales en los programas de desarrollo europeos, el componente de asistencia técnica del plan está mal orientado.

“Estamos desconcertados por el hecho de que el plan no considere de manera explícita a los gobiernos locales como beneficiarios de esta asistencia técnica”, comentó Fiorilli a Citiscope. “Esto sucede a pesar de que las localidades y las regiones son responsables de garantizar la seguridad de los bienes, la ordenación del territorio y las políticas locales de contratación pública, que son esenciales para crear un entorno favorable para las empresas”.

Platforma elaboró un documento de posición en respuesta a los planes migratorios de la UE en el que se señala esta omisión.

Federica Mogherini, la vicepresidenta de la Comisión Europea, presentó el plan en Nueva York este lunes. En una conferencia de prensa, respondió a las críticas de Fiorilli. “Tenemos la intención de trabajar con las comunidades locales, los gobiernos locales. Para nosotros, en Europa, es una práctica cotidiana”, expresó. “Seguro que tendremos formas de fomentar la participación de los gobiernos locales como interlocutores en la gestión del plan”.

Los principales impactos locales

Aun cuando los gobiernos europeos indicaron esta semana su esperanza de contener la ola de migrantes que vienen del exterior con inversiones en sus países de origen en lugar de invertir en una mayor seguridad en las fronteras, el millón de recién llegados al continente en 2015 no están dispuestos a marcharse en un futuro cercano. Esto está afectando aún más los servicios urbanos que ya se encuentran desbordados.

En las Perspectivas de la Migración 2016, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos se centró por primera vez en los impactos de la migración en el nivel local. En ellas se señala que los inmigrantes son más propensos a utilizar el transporte público, menos propensos a ser propietarios de sus viviendas y necesitan servicios de educación más intensivos debido a las barreras lingüísticas.

“Contrariamente a lo que se observa en el plano nacional en general, el impacto fiscal de la migración en áreas locales con altas concentraciones de inmigrantes tiende a ser negativo, al menos en un primer momento, sobre todo porque una parte desproporcionada de los servicios que más utilizan los inmigrantes suele ser provista por los gobiernos subnacionales”, señala el informe.

[Véase: In Berlin, a school that helps immigrant children find their place in the city]

Al hablar en la ONU esta semana, Ángel Gurría, el Secretario General de la OCDE, se refirió a los impactos que la migración puede producir en el mercado de la vivienda. Mientras que se ha elogiado a Canadá por su rápida absorción de los migrantes, los altos índices de inmigración también han contribuido generar tensiones relacionadas con la accesibilidad a la vivienda en Toronto y Vancouver.

“Los flujos migratorios no hacen más que empeorar los problemas”, expresó Gurría. “Se trata de una cuestión de políticas. En muchos casos, uno no necesariamente tiene que conseguir dinero, sólo espera que las políticas no exacerben más el problema y trata de ir a otras partes del territorio en las que no existen este tipo de burbujas”.

Desde Suecia, otro modelo migratorio, el Ministro de Justicia y Migraciones, Morgan Johansson, compartió esa preocupación. “No nos preocupa el mercado laboral; nos preocupa la vivienda”, manifestó. “Tenemos que aumentar en un 50% nuestra construcción de nuevas viviendas, el mayor porcentaje desde hace muchos años”.

[Véase: How Toronto is revitalizing its aging suburban residential towers]

Dijo que como resultado de eso, Suecia está planificando comunidades totalmente nuevas para absorber las próximas oleadas. Es una tarea factible, agregó el ministro, pero siempre y cuando no sigan llegando migrantes a razón de 10.000 por semana, como sucedió en el peor momento de la crisis migratoria.

Por su parte, el gobierno sueco asignó unos €1.000 millones en su presupuesto anual vigente para ayudar a los municipios locales a financiar escuelas, servicios de atención médica y servicios para la tercera edad, sectores que están cada vez más al límite debido a la avalancha de nuevos inmigrantes. Johansson afirmó que esta asignación es la mayor partida del presupuesto actual de Suecia.

Planificación plurianual

Ante la afluencia migratoria, los gobiernos locales de Europa han reaccionado con pedidos de ayuda en el plano nacional. Mientras tanto, en abril el Consejo de Municipios y Regiones de Europa emitió una petición pública en la que demandó que la UE aprobara una Política Europea de Asilo Común.

Hay un ejemplo que podrían aprovechar y que proviene del otro lado del Atlántico. Canadá pretende mejorar la cooperación nacional-local pensando a largo plazo en el problema de la migración. “Una de las cosas que aspiramos a hacer es introducir una planificación plurianual general para la inmigración”, comentó la Viceministra de Inmigración, Marta Morgan, “de modo que los gobiernos locales puedan saber con una antelación de varios años cuántos inmigrantes van a llegar y planificar en consecuencia”.

[Véase: In Amsterdam, an ‘embassy’ where migrants connect with locals]

Alemania, que recibió a la mayoría de los migrantes de Europa en los últimos años, representa un caso para analizar los cambios que es preciso realizar en los sistemas de los países federales, en los que los gobiernos nacionales establecen las políticas inmigratorias pero los gobiernos locales son los responsables de prestar los servicios necesarios para la vida diaria. En un informe emitido el jueves por la Institución Brookings se explica cómo la distribución de inmigrantes sobre la base de fórmulas de financiamiento desactualizadas condujo a resultados distorsionados en el país.

Según el informe, algunas ciudades-estado -como Berlín, Hamburgo y Bremen- terminaron con porcentajes de migrantes mucho más altos en sus pequeños territorios que los estados federados más grandes que pudieron repartir a los recién llegados entre las grandes ciudades y pueblos pequeños. Ese desequilibrio puso a prueba los servicios urbanos -sobre todo la vivienda-, aunque las ciudades reaccionaron con lo que el informe da en llamar “una sociedad civil espontánea”, puesto que los ciudadanos ofrecieron voluntariamente sus viviendas y empresas para albergar el flujo de migrantes.

No obstante, ese método no puede sustituir la mejora de la maquinaria del gobierno. “El papel especial que desempeñan las ciudades en la intervención en situaciones de emergencia y la integración duradera exige nuevas reformas de las políticas y las prácticas institucionales”, señala el informe al final. “Los gobiernos federales y estatales y las redes de partes interesadas a nivel local deben analizar reformas que empoderen a las ciudades, aceleren la reproducción de estrategias prometedoras y otorguen a los líderes urbanos un asiento permanente en la mesa de formulación de políticas”.

Este artículo fue traducido al español a través de un acuerdo entre Citiscope y el Observatorio Latino Americano (OLA) de The New School, una universidad en Nueva York. Puede suscribirse al newsletter quincenal con artículos destacados en español de OLA-Citiscope aquí. Subscribe to weekly updates in English here.

Citiscope es miembro del Proyecto de Periodismo de Hábitat III; más información aquí.

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