Apenas un progreso marginal han tenido los países en sus compromisos urbanos tomados en 1996, revela el índice HCI

Incluso cuando los gobiernos están negociando una Nueva Agenda Urbana, el proceso del Hábitat III no dispone de un método formal para corroborar el progreso realizado desde Hábitat II.

SURABAYA, Indonesia — “En Dios confiamos; los demás, traigan datos”. La famosa máxima de Michael Bloomberg, ex alcalde de la ciudad de Nueva York, se ha convertido en una premisa de rigor para muchos gobiernos municipales. En cambio, esta actitud aún no ha calado lo suficiente en el ámbito internacional, sobre todo en el campo del desarrollo urbano.

En el último año, un grupo de académicos del proyecto de investigación Global Urban Futures de la New School, una universidad de la ciudad de New York, detectó la ausencia de análisis de datos sobre un tema por demás oportuno: si acaso los gobiernos han cumplido los compromisos asumidos en la Agenda Hábitat, el acuerdo internacional sobre asentamientos humanos —que abarca desde megaciudades hasta pequeños poblados— alcanzado en la conferencia Hábitat II de Naciones Unidas realizada en Estambul en 1996.

Esta observación surge en un momento oportuno, ya que en octubre los Estados miembros de las Naciones Unidas volverán a reunirse a propósito de este tema en el marco de la conferencia Hábitat III en Quito, Ecuador, con la esperanza de acordar una nueva estrategia de urbanización a 20 años, denominada Nueva Agenda Urbana. Pero antes de la adopción de una nueva serie de compromisos, los investigadores del Global Urban Futures llevaron adelante un estudio cuantitativo y cualitativo para determinar en qué medida los gobiernos nacionales habían cumplido su anterior serie de promesas.

[Véase: Fractured continuity: Moving from Habitat II to Habitat III]

Los resultados, reunidos bajo el título de Habitat Commitment Index (HCI) (Índice de Compromiso con la Agenda Hábitat), fueron anunciados el día anterior a las conversaciones clave que los organizadores esperan que permitan acordar definitivamente la Nueva Agenda Urbana mucho antes de la cumbre de Quito. No obstante, este nuevo análisis justifica que se imponga una pausa, ya que señala que el mundo avanzó apenas marginalmente con los compromisos vinculados al proceso Hábitat en los últimos 20 años. Tal conclusión sirve a los fines de referencia y de advertencia ante la inminente adopción de la Nueva Agenda Urbana.

Cómo funciona

Los investigadores del índice HCI examinaron las 109 páginas de la Agenda Hábitat y clasificaron su contenido en siete grandes grupos de compromisos: vivienda adecuada para todos, asentamientos humanos sustentables, participación, financiación de la vivienda y los asentamientos humanos, igualdad entre el hombre y la mujer, y cooperación internacional.

“El desarrollo institucional es uno de los aspectos más frágiles en todo esto. Si la capacidad institucional no sigue el ritmo del crecimiento económico, resultará difícil cumplir con las promesas”.

Michael Cohen
The New School

Luego, el equipo de investigación buscó reunir las series de datos disponibles que permitieran traducir estos principios en cifras. Resultó no ser una tarea fácil, sobre todo cuando el objetivo del ejercicio fue medir el cumplimiento de las aspiraciones a nivel de las ciudades. Entre otros, los investigadores detectaron que, en los últimos 20 años, ningún país europeo había reunido datos sobre pobreza a nivel urbano.

[Véase: Ahead of New Urban Agenda draft, national reports offer country-specific lens]

Después de pasar revista a más de 100 series de datos, el equipo investigador se centró en 15 indicadores que estaban disponibles para una gran cantidad de países. Los mismos fueron evaluados en función del nivel de PBI alcanzado como un indicador de su situación económica y no en términos absolutos.

Por ejemplo, en 1996, el 37 por ciento de los habitantes urbanos de Burundi tenía acceso a la electricidad, mientras que en Belice más del 96 por ciento contaba con suministro eléctrico. Estas cifras indican que los beliceños tuvieron mejor desempeño que los burundeses, al menos en relación a este parámetro. Sin embargo, cuando se considera la variable de que el PBI de Belice era diez veces superior al de Burundi, resulta que ambos países tuvieron un desempeño más o menos equivalente, dadas sus restricciones en materia de recursos.

Obtenidos principalmente de datos del Banco Mundial, los indicadores elegidos cubren algunos ítems específicos de los centros urbanos, como el suministro de agua corriente y el acceso a la electricidad. Otros carecen de especificidad geográfica, como la tasa de inscripción de mujeres en escuelas terciarias y la mortalidad infantil. Mientras que los investigadores del HCI reconocen que estos indicadores distan mucho de ser perfectos, sus esfuerzos están dirigidos, en parte, a mostrar la necesidad de contar con una mejor recolección de datos en el futuro.

Progreso marginal a nivel mundial

Ni bien se secó la tinta en el documento Agenda Hábitat en 1996, el mundo ya estaba cumpliendo alrededor del 70 por ciento de sus compromisos, lo que arroja un promedio global del HCI de 69,68. Tras 20 años, el desempeño global apenas subió a 71,17.

ONU-Hábitat no ha preparado ninguna evaluación para determinar si sus Estados miembros han respetado —o no— las grandilocuentes declaraciones acordadas en Estambul durante la conferencia Hábitat II”.

Claro que han sucedido muchas cosas en las últimas dos décadas para socavar el avance de los países en la consecución de metas tales como la provisión de viviendas y el fortalecimiento de los gobiernos locales. Asia sufrió una crisis financiera en 1999, y en 2008 hubo una profunda crisis financiera que afectó a todo el mundo. El Medio Oriente fue testigo de las guerras encabezadas por los Estados Unidos en Iraq y Afganistán, la Primavera Árabe y la crisis continua en Siria, lo que se suma al surgimiento del Estado Islámico. Europa también ha tenido que hacer frente a una serie de economías débiles y, más recientemente, a la entrada de migrantes y refugiados. Importantes desastres naturales han afectado a algunos países y a regiones enteras, más allá del creciente impacto generalizado del cambio climático.

[Véase: Eight key trends that define two decades of global urbanization]

No obstante, el autor principal del estudio, el profesor Michael Cohen de la universidad The New School, manifestó que los hallazgos le resultaron sorprendentes. “Hay una gran cantidad de países que no han mejorado en absoluto, pese a su crecimiento económico”, dijo. En el siguiente mapa del índice se muestra el progreso o la falta de progreso en cada país:

China es el caso de estudio más evidente dada su rápida urbanización y el crecimiento económico que registró en las últimas dos décadas. Su actual PBI per cápita es cuatro veces mayor que en 1996, y su población urbana experimentó un incremento del 96 por ciento. Sin embargo, su HCI cayó 5,6 puntos.

[Véase: Between Habitat II and III, China changed everything]

La India, el otro país con mayor población del mundo, también redujo ligeramente su desempeño —aunque en menos de un punto— en los últimos 20 años. Cohen planteó la hipótesis de que esto podía deberse a “la relación entre el volumen de la demanda de servicios y la capacidad de respuesta”.

Otra decepción fue Colombia, con ciudades como Bogotá y Medellín, que suelen ser muy reconocidas por su innovación urbana: bajó poco más de un punto en el índice. De hecho, América Latina alberga al país con el peor desempeño, la República Dominicana, donde se registró una caída sustancial en la tasa de inscripción de mujeres en la educación superior y en el porcentaje de su participación en la fuerza laboral. Su HCI de 54 fue el más bajo a nivel global.

Los investigadores concluyeron que la abrupta caída en la fortaleza y efectividad de las instituciones de gobierno fue la causa que más arrastró la puntuación del HCI global hacia abajo, en una proporción suficiente para contrarrestar los beneficios alcanzados en materia de igualdad de género, pobreza, infraestructura y sustentabilidad.

“El desarrollo institucional es uno de los aspectos más frágiles en todo esto”, dijo Cohen. “Si la capacidad institucional no sigue el ritmo del crecimiento económico, resultará difícil cumplir con las promesas”.

[Véase: The United Nations risks stifling its own progress on sustainable urbanization]

A pesar del pobre desempeño general, hubo aspectos positivos que desafiaron el relato global sobre la urbanización desenfrenada en el mundo en desarrollo. “Los países podrían haber tenido un crecimiento realmente explosivo en su población urbana y, sin embargo, lograr un buen desempeño en la prestación de servicios”, dijo el investigador del HCI Bart Orr.

Por ejemplo, la población urbana de Camboya creció 69 por ciento de 1996 a 2014, pero el país subió casi 8,6 puntos en su HCI, lo que lo ha convertido en el país del sudeste asiático con mejor desempeño y uno de los más sobresalientes a nivel global. Para Lena Simet, investigadora del HCI, tal observación demuestra que “el incremento en la población urbana por sí solo no siempre cuenta toda la historia”.

La Agenda Hábitat de 1996 también fue celebrada por su discurso progresista en términos de igualdad de género, habiendo sido aprobada apenas un año después de la creación de la emblemática Comisión sobre la Condición Jurídica y Social de la Mujer de la ONU. Los defensores de la perspectiva de género pueden congratularse con que el mundo ha progresado en este rubro, con un promedio de mejora en igualdad de género de 8,62 puntos en la escala del HCI, lo que produce una media global de 76,82. Las mejoras obedecen, en gran medida, al incremento en la inscripción de mujeres en la educación terciaria.

[Véase: Can the New Urban Agenda fundamentally transform gender relations?]

‘Amnesia colectiva’

Los representantes de los gobiernos y los grupos de la sociedad civil han tenido poco tiempo para asimilar los nuevos hallazgos. Sin embargo, Monika Glinzler, la principal negociadora por Sudáfrica en el proceso Hábitat III, tuvo una reacción inmediata al repunte de menos de 0,5 puntos de su país. “Me sentí decepcionada”, dijo. “Creo que el mandato de 1996 todavía es válido en razón de todo lo que no se ha hecho”.

“Nuevamente, la tinta se secará en un documento —esta vez, la Nueva Agenda Urbana—, pero los grupos de la sociedad civil esperan que en esta oportunidad haya un esfuerzo más concertado para monitorear los avances”.

En última instancia, el HCI busca llenar un vacío dejado por el sistema de las Naciones Unidas, en especial ONU-Hábitat, el organismo que continúa el mandato de la Agenda Hábitat. De hecho, la oficina con base en Nairobi no ha preparado ninguna evaluación para determinar si sus Estados miembros han respetado —o no— las grandilocuentes declaraciones acordadas en Estambul durante la conferencia Hábitat II.

[Véase: Will the New Urban Agenda define the future of UN-Habitat?]

Por consiguiente, los resultados del HCI se presentaron en un momento crucial, en la víspera de lo que actualmente es la última ronda de negociaciones formales antes de que culmine en Quito el proceso Hábitat III, que ya lleva dos años. Nuevamente, la tinta se secará en un documento —esta vez, la Nueva Agenda Urbana—, pero los grupos de la sociedad civil esperan que en esta oportunidad haya un esfuerzo más concertado para monitorear los avances.

Joseph Schechla, de la Coalición Internacional para el Hábitat, un grupo de vigilancia que aboga por la aplicación de la Agenda Hábitat, expresó su desilusión respecto de cómo ha resultado la aplicación del documento de 1996. “El fracaso de ONU-Hábitat para cumplir su parte en el monitoreo es notable”, declaró. En el período previo a la conferencia Hábitat III, su antecesora ha recibido muy poca atención, según sus palabras: “Hemos sido invitados por la dirigencia de ONU-Hábitat para unirnos en una amnesia colectiva”.

[Véase: Shouldn’t the New Urban Agenda be a binding agreement?]

De hecho, el papel de ONU-Hábitat en el monitoreo del progreso relacionado con el nuevo documento ha sido un importante tema de controversia en los últimos meses de negociaciones que tuvieron lugar en la sede de la ONU, en Nueva York. Mientras que los países africanos han presionado considerablemente para que se fortalezca ese organismo, tanto por su ubicación geográfica en Nairobi como por los amplios programas de asistencia técnica que colaboran con los gobiernos africanos, la Unión Europea y los Estados Unidos se han negado a concederle a ONU-Hábitat la responsabilidad exclusiva, o incluso principal, de hacer el seguimiento de la Nueva Agenda Urbana.

Aun cuando su futuro rol en la aplicación de la Nueva Agenda Urbana sigue abierto al debate, ONU-Hábitat ha ejercido presión con una variedad de herramientas para ocuparse del seguimiento de los avances en los próximos 20 años, bajo el liderazgo de su director ejecutivo, Joan Clos, un ex alcalde comprometido con la recolección de datos (y también secretario general de Hábitat III).

[Véase: ¿Cómo sabremos si la Nueva Agenda Urbana ha tenido éxito?]

El mismo día del inicio de las conversaciones en Surabaya, el organismo destacó la inminente publicación de los informes regionales de Hábitat III, cargados de datos y preparados por las cinco comisiones regionales de la ONU. Asimismo, llamó la atención sobre su propio índice de medición del desarrollo urbano sustentable, denominado Iniciativa para la Prosperidad Urbana, así como sobre una medición satelital del crecimiento urbano que abarca todo el planeta, la UN Sample of Cities.

Como resumen de estos esfuerzos, Clos dijo que “para desarrollar una ciencia real sobre la urbanización, necesitamos contar con datos duros”.

Este artículo fue traducido al español a través de un acuerdo entre Citiscope y el Observatorio Latino Americano (OLA) de The New School, una universidad en Nueva York. Puede suscribirse al newsletter quincenal con artículos destacados en español de OLA-Citiscope aquí. Subscribe to weekly updates in English here.

Citiscope es miembro del Proyecto de Periodismo de Hábitat III;más información aquí.

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