La Nueva Agenda Urbana puede reforzar las políticas sobre la tierra… con cierta cautela

Implementar la estrategia adoptada en Hábitat III será complicado, pero los investigadores pueden desempeñar un papel clave en la formulación de políticas centradas en la gente más que en la rentabilidad.

Adolescentes juegan al fútbol en Puerto Príncipe, Haití, 2010. (Arindambanerjee/Shutterstock)

El mes pasado, la conferencia Hábitat III sobre urbanización sustentable fue testigo de la coexistencia de los reclamos de grupos de base y residentes urbanos a favor de “ciudades para la gente”, con las visiones de desarrollo urbano propuestas por empresas privadas, donantes internacionales y organismos gubernamentales locales y nacionales.

La pluralidad de voces -tanto dentro como fuera de la conferencia oficial celebrada en Quito, Ecuador- quedó plasmada en el documento aprobado por los gobiernos en esa reunión cumbre, que contiene la estrategia para los próximos 20 años conocida como la Nueva Agenda Urbana. Sin embargo, al igual que sucede con cualquier documento que intenta incluir tantas voces, la Nueva Agenda Urbana constituye una suerte de escrito multifunción que promete desde “no dejar a nadie atrás” hasta alcanzar un desarrollo inclusivo, el crecimiento económico y la sustentabilidad ambiental.

Es importante destacar que la agenda es el primer instrumento de política internacional que reconoce el “derecho a la ciudad” de distintos grupos: las mujeres, los pobres, la comunidad LGBT, los pueblos originarios, las personas con discapacidad y otros. En forma colectiva, este derecho se define como la facultad de los habitantes de la ciudad a vivir en ella según sus intereses y necesidades, así como a participar en la toma de decisiones vinculada al planeamiento y al diseño de la ciudad.

[Véase: El “derecho a la ciudad” logra un consenso histórico en la Nueva Agenda Urbana].

También importante es el hecho de que la Nueva Agenda Urbana destaca que el desarrollo urbano inclusivo está muy vinculado a la particularmente compleja cuestión de la tierra: el término es mencionado al menos 50 veces. Pero, una vez más, el documento aborda el tema de la tierra desde perspectivas muy diferentes, incluidas aquellas relacionadas con la vivienda y la interacción social, como también en el contexto del rédito económico.

Ahora bien, la pregunta es: ¿cuál será el impacto de la Nueva Agenda Urbana en las políticas relativas a la tierra en zonas urbanas en los próximos dos decenios? ¿La implementación se centrará en la gente o en el rédito económico? ¿O en ambos? Hasta el momento, los lineamientos e indicadores para la implementación son escasos. Pero se pueden extraer algunas lecciones del trabajo sobre planificación del uso de la tierra para los pueblos originarios urbanos que se está desarrollando en Bolivia y Ecuador.

Los gobiernos nacionales de estos dos países ya han introducido legislación sobre desarrollo urbano inclusivo que refleja los valores fundamentales de la Nueva Agenda Urbana. Esta legislación hace hincapié, por ejemplo, en el derecho a la ciudad de grupos históricamente marginados como los pueblos indígenas, cuyos intereses deben ser atendidos a través de la gestión del uso de la tierra, la planificación territorial y otras estrategias.

[Véase: El desafío que plantea el acceso a la tierra y la inclusión en la Nueva Agenda Urbana].

En la realidad, sin embargo, en ambos países persisten las diferencias entre la retórica inclusiva y las prácticas exclusivas, lo que implica que muchos pueblos indígenas quedan rezagados. ¿Cómo podemos asegurarnos ahora de que la Nueva Agenda Urbana no corra la misma suerte?

El papel de la investigación

A medida que comience a avanzar el proceso de implementación, se volverá cada vez más necesario comprender las necesidades y las experiencias en el terreno con todos sus matices. En torno a un tema tan sensible desde el punto de vista político como la tierra, esta necesidad será aún mayor. Por lo tanto, la investigación puede tener un papel crucial en la identificación de los posibles desafíos y oportunidades para la implementación local de la Nueva Agenda Urbana.

“La Nueva Agenda Urbana destaca  que el desarrollo urbano inclusivo está muy vinculado a la particularmente compleja cuestión de la tierra: el término es mencionado al menos 50 veces”

Los investigadores que han comenzado a trabajar con el objetivo de influir en la política sobre la tierra en el contexto de la Nueva Agenda Urbana deberán tener presentes tres principios fundamentales:

1. Priorizar los intereses y las necesidades de los residentes marginados

Para promover intervenciones urbanas inclusivas es necesario escuchar con atención los intereses y las necesidades de los residentes urbanos marginados. Por ejemplo, mi trabajo de investigación en Bolivia y Ecuador destaca a los pueblos originarios urbanos como un grupo heterogéneo y particularmente excluido, compuesto tanto por “migrantes” rurales-urbanos como por residentes de comunidades indígenas cuyos territorios ancestrales se ven afectados por la expansión urbana. No obstante, estos grupos también tienen intereses y necesidades fundamentales en común.

[Véase: Bridging the GAP: What are researchers, academics bringing to the New Urban Agenda?].

Por lo general, los pueblos indígenas definen sus intereses y necesidades en relación con la tierra. Así, la tierra representa tanto un recurso vital para acceder a los derechos individuales asociados a la vida urbana moderna (vivienda y servicios, por ejemplo) como un medio para preservar las tradiciones específicas de la comunidad, tales como la gestión territorial colectiva, la autonomía política, los festivales y las prácticas culturales dentro de las ciudades.

Es cierto que las autoridades locales reconocen cada vez más los reclamos de derechos individuales. Pero, al mismo tiempo, las prácticas de planeamiento y de definición de política urbana no hacen lugar a los reclamos colectivos sobre el derecho indígena a la tierra.

2. Identificar los obstáculos que limitan las políticas

Resulta vital identificar los obstáculos que impiden formular políticas diseñadas para atender los intereses y las necesidades particulares de los grupos marginados como los pueblos indígenas. Un aspecto crucial a tener en cuenta es que los problemas vinculados a la definición de políticas varían entre países y ciudades individuales.

A modo de ejemplo, en La Paz, Bolivia, la mayoría de los funcionarios gubernamentales continúa operando bajo el concepto que entiende a los pueblos indígenas como campesinos rurales más que como habitantes de la ciudad moderna. En consecuencia, las autoridades locales y nacionales tienden a promover el derecho individual a la tenencia de la tierra, a la vivienda y a los servicios, pero a la vez ignoran derechos territoriales colectivos específicos de los indígenas en las zonas urbanas.

[Véase: The indigenous demand for Habitat III? Territoriality].

En contraste, en ciudades ecuatorianas como Quito, las autoridades no abordan los intereses y las necesidades particulares de los grupos originarios y, en cambio, priorizan los proyectos económicos de infraestructura a gran escala en los territorios de comunidades indígenas ancestrales afectadas por la expansión urbana. En este contexto, el rédito económico prima sobre el derecho colectivo de estos grupos indígenas a ser consultados sobre el destino de sus territorios.

3. Identificar las mejores prácticas a nivel local

Dado que los obstáculos que afectan las políticas difieren a nivel local, es improbable que se aporten soluciones rápidas y escalables para contar con políticas sobre tierra urbana más inclusivas y centradas en las personas. En cambio, es importante identificar las prácticas ya existentes que funcionan mejor en cada contexto local específico.

Por ejemplo, en mayo de 2016, el gobierno nacional de Ecuador ratificó una nueva ley sobre planeamiento del uso del suelo y la recuperación de plusvalías que separa el derecho a la propiedad del derecho a edificar. La ciudad capital, Quito, definió en forma detallada la manera de aplicar esta ley en una nueva ordenanza municipal ratificada recientemente. Dicha ordenanza le permite al municipio cobrar por el otorgamiento de permisos de edificación y recaudar fondos adicionales que sólo pueden destinarse a la entrega de viviendas sociales a los migrantes indígenas y otros grupos marginados.

En cambio, con la intención de revertir las actitudes antindígenas de los funcionarios gubernamentales, el gobierno municipal de La Paz creó, hace poco, una unidad intercultural en la que el personal es responsable de incorporar la problemática de los pueblos originarios en otras unidades del sector. En la actualidad, esta unidad está elaborando una ordenanza municipal que integra el derecho individual a la tenencia con los derechos territoriales colectivos en barrios periurbanos compuestos mayoritariamente por pobladores indígenas. En la etapa de aplicación, esto podría ayudar a dar respuesta, en forma simultánea, a los reclamos de derechos individuales y colectivos de los pueblos originarios urbanos.

[Véase: De la frustración a la acción: más allá de Hábitat III].

No obstante, es necesario que no sólo las autoridades locales sino también los grupos de la sociedad civil presten atención a las mejores prácticas. En Quito, por ejemplo, los pueblos indígenas son, por sí mismos, actores clave del desarrollo urbano.

Esta idea fue explicitada en un taller realizado en el marco de uno de los eventos de Resistencia Hábitat III, en el que autoridades indígenas describieron cómo habían comenzado a hacer un relevamiento cartográfico de sus territorios ancestrales en colaboración con investigadores locales e internacionales. Desde entonces, esta información ha sido digitalizada, y ahora es utilizada en negociaciones políticas sobre autonomía territorial y esquemas de gobernanza urbana conjunta con las autoridades municipales de Quito.

Desarrollo centrado en las personas

La Nueva Agenda Urbana establece compromisos numerosos y, a veces, contradictorios. Ubica a la tierra en el centro del desarrollo urbano y promueve diferentes cursos de acción para lograr la inclusión, la diversidad, el derecho a la ciudad y políticas urbanas centradas en las personas.

“La Nueva Agenda urbana establece compromisos numerosos y, a veces, contradictorios. Ubica a la tierra en el centro del desarrollo urbano… Pero, al mismo tiempo, defiende a las ciudades como generadoras de rédito económico”

Pero, al mismo tiempo, defiende a las ciudades como generadoras de rédito económico. En este sentido, destaca los intereses de los desarrolladores, las empresas constructoras de viviendas y los comercios -y no necesariamente las necesidades de vivienda social y uso de la tierra de los residentes urbanos marginados- como elementos centrales para garantizar el desarrollo urbano. Con este trasfondo, no queda claro si las ciudades optarán por priorizar el beneficio económico o por abordar los intereses específicos de sus residentes.

[Véase: Perspectivas críticas sobre Hábitat III].

En las próximas dos décadas, el énfasis estará puesto en la implementación de la Nueva Agenda Urbana. Sobre la base de los tres principios mencionados con anterioridad, los investigadores pueden tener un papel clave para hacer hincapié en su elemento humano más que en su elemento económico.

Para ello, será preciso alejarse de la gran teoría urbana. De hecho, los debates sobre estudios urbanos deberán volver a centrarse en promover un trabajo de investigación más participativo y aplicable en la práctica. Esta clase de abordaje pone especial atención en las voces de las personas y los grupos marginados, que a menudo quedan excluidos de la toma de decisiones en las ciudades.

La investigación deberá incorporar a estos actores y generar metodologías que les permitan entablar un diálogo con los principales referentes públicos, privados y de la sociedad civil que se ocupan de promover el desarrollo urbano a escala nacional, regional, mundial y -aún más importante- local.

Es precisamente a nivel local donde los residentes urbanos marginados expresan sus intereses y necesidades, y es precisamente a nivel local donde se originan los conflictos en torno a la planificación del suelo urbano. Por lo tanto, los investigadores deberán documentar estos intereses y necesidades y hacer una síntesis respecto de cómo las distintas intervenciones urbanas de la sociedad civil, del sector privado y del sector público profundizan o resuelven las injusticias sociales en contextos urbanos específicos. Con esta información disponible, pueden desarrollarse nuevos instrumentos de apoyo a las políticas para ser aplicados por los residentes y las autoridades locales.

[Véase: Platform needed to provide scientific input on New Urban Agenda implementation, researchers say].

Aún queda por ver cómo se implementará la Nueva Agenda Urbana en las políticas sobre tierra urbana. En este proceso incierto, la investigación deberá apuntar a asegurar que se priorice a las personas, y no sólo el beneficio económico, en las prácticas de implementación a nivel local. Sólo de esta manera podemos ayudar a garantizar un mundo de ciudades en las que no se deje a nadie atrás, tampoco a los pueblos indígenas urbanos.

Este artículo fue traducido al español a través de un acuerdo entre Citiscope y el Observatorio Latino Americano (OLA) de The New School, una universidad en Nueva York. Puede suscribirse al newsletter quincenal con artículos destacados en español de OLA-Citiscope aquí. Subscribe to weekly updates in English here.

Citiscope es miembro del Proyecto de Periodismo de Hábitat III; más información aquí.

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Philipp Horn

Philipp Horn is a postdoctoral research associate in the Department of Politics and International Studies, the Open University (U. K.). He was in Quito to attend Habitat III and is currently in La Paz, Bolivia, to undertake research on peri-urban land conflict in indigenous neighbourhoods.