El nuevo imperativo urbano para las ciudades secundarias

Vincular la formulación de políticas y la Nueva Agenda Urbana con los acuerdos recientes sobre el cambio climático y la reducción del riesgo de desastres constituye una estrategia para financiar las inversiones más prioritarias en las ciudades intermedia.

Hermin/Shutterstock

Ya apagadas las luces de la conferencia sobre urbanización Hábitat III celebrada el mes pasado, los hoteles de Quito han retornado a sus tasas de ocupación habituales para el mes de noviembre y la atención se ha dirigido ahora al otro lado del Atlántico, a Marruecos, donde se está desarrollando la conferencia sobre cambio climático COP22. Pero ¿la adopción de la estrategia Hábitat III —es decir, los lineamientos globales sobre ciudades sustentables para los próximos 20 años conocidos como la Nueva Agenda Urbana— brinda soluciones viables para las ciudades secundarias de los países en desarrollo?

Sin duda, el desafío sigue estando presente. Según proyecciones, para mediados de siglo se prevé que dos tercios de la población mundial residirán en zonas urbanas, y se espera que las tendencias a la urbanización sean particularmente elevadas en África y Asia. Pero ¿en qué clase de pueblos y ciudades vivirán los residentes urbanos?

Según un informe de la ONU de 2014, “casi la mitad de los residentes urbanos del mundo viven en asentamientos relativamente pequeños de menos de 500.000 habitantes, mientas que sólo uno de cada ocho vive en las 28 megaciudades con más de 10 millones de habitantes. Las aglomeraciones urbanas que más rápido crecen son ciudades medianas y urbes con menos de un millón de habitantes de Asia y África”.

Mientras tanto, advierte el informe, los desafíos vinculados al desarrollo sustentable se concentrarán cada vez más en las áreas urbanas, “en particular en los países de bajos y medianos ingresos en los que el ritmo de la urbanización es más acelerado”.

El Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Capitalización (FNUDC) es el encargado de asistir a los 48 “países menos desarrollados” del mundo que incluyen estas “ciudades secundarias” que se urbanizan a gran velocidad. Aquí, la escala del desafío requiere algo más que una agenda como la aprobada el mes pasado. ¡Éste es un Nuevo Imperativo Urbano!

[Véase: The New Urban Agenda must recognize the importance of intermediary cities]

A pesar de algunas excepciones dignas de destacar, muchas ciudades secundarias en regiones del mundo ya urbanizadas ofrecen modos de subsistencia relativamente seguros en ambientes relativamente habitables a poblaciones relativamente estables. Sin embargo, sin una inversión per cápita equivalente, es posible que las ciudades secundarias en los 48 países menos desarrollados no alcancen los mismos niveles. Esto podría fomentar una migración constante a las megaciudades y más allá de ellas, en particular dada la creciente productividad agrícola y la reducción del empleo rural.

Más aún, el cambio climático implica que se necesitan nuevas formas de urbanización y construcción para desarrollar resiliencia y limitar el aumento de la temperatura a 1,5 grados. Por ejemplo, se supone que el mundo debe encontrar alternativas al hormigón y el acero. Sin embargo, las ciudades secundarias en los países menos desarrollados no podrán soportar los efectos del cambio climático (ni contribuir a su mitigación con nuevos métodos de construcción) si no reciben niveles similares de inversión per cápita como sus contrapartes más ricas.

No hay duda de que el financiamiento municipal para las ciudades secundarias es uno de los principales desafíos de nuestro tiempo.

Cómo combinar el financiamiento

La Nueva Agenda Urbana —véase el texto final aquí— fue adoptada poco más de un año después de que la comunidad internacional ultimara un acuerdo en el que se establecía cómo se financiarían los siguientes 15 años de desarrollo internacional, estrategia conocida con el nombre de Agenda de Acción de Addis Abeba. En ambos documentos se exige lo que se conoce como “financiamiento mixto”, es decir, la combinación de subvenciones y préstamos del sector público que apalancan el financiamiento del sector privado.

“Muchas ciudades secundarias en regiones del mundo ya urbanizadas ofrecen modos de subsistencia relativamente seguros en ambientes relativamente habitables a poblaciones relativamente estables. Sin embargo, sin una inversión per cápita equivalente, es posible que las ciudades secundarias en los 48 países menos desarrollados no alcancen los mismos niveles.”

En particular, ambas agendas propician la movilización de recursos internos, lo que significa contar con sistemas tributarios nacionales más eficientes y otros mecanismos de recaudación de fondos locales, en lugar de depender de la ayuda internacional. Asimismo, priorizan la inversión de los mercados nacionales de capitales, incluidos bancos, fondos de pensión y otros.

[Véase: New solutions to close the gap on municipal finance]

Es importante destacar que la Nueva Agenda Urbana también aclara que las transferencias del gobierno central a los gobiernos municipales —las transferencias fiscales intergubernamentales— siguen siendo un elemento clave del financiamiento municipal en los países tanto desarrollados como en desarrollo, y que son necesarias para garantizar el tipo de financiamiento mixto que se propone. Esto es importante. Los gobiernos centrales con mayores recursos (y los gobiernos estatales en los sistemas federales) transfieren cantidades considerables de fondos directamente a los gobiernos locales para que éstos afronten sus gastos corrientes y de capital discrecionales. En la Unión Europea, por ejemplo, ese monto puede ser de hasta el 5 por ciento del producto bruto interno. A esto se suman fondos asignados a fines específicos.

En términos generales, estas proporciones se han mantenido estables, a pesar de la caída de los ingresos fiscales a raíz de la crisis económica mundial de 2008. No obstante, los ministros de finanzas pueden verse tentados a usar la Agenda de Acción de Addis Abeba como excusa para reducir las transferencias de las arcas centrales a las locales y, en cambio, informarles a los jefes municipales que tienen libertad para cerrar “tratos” con el sector privado a fin de compensar el déficit.

El financiamiento mixto es como un batido: el sabor final depende de los ingredientes con los que se prepare. Debería tratarse de fondos públicos que potencien el financiamiento privado en pos de un resultado de desarrollo positivo. Esto no puede lograrse si, por empezar, no se cuenta con financiamiento público.

[Véase: Will the liveability of intermediate cities lead to megacity problems?]

En alguna medida, la forma que adopte el financiamiento determinará la forma que adoptará la ciudad. Las inversiones en infraestructura pueden sacrificar un diseño habitable y resiliente si no se logra la combinación financiera correcta. Por otra parte, a título ilustrativo, las ciudades pueden sentirse financieramente obligadas a comercializar sus tierras, a drenar planicies aluviales o a verter hormigón en un espacio verde para permitir el avance de la inversión.

Si bien los participantes de Hábitat III escucharon casos de éxito en ciudades más grandes, para muchas ciudades secundarias desplegar los tipos de mecanismos de financiamiento mixto y los modelos de negocios que se discuten en Addis es más fácil de decir que de hacer.

Durante Hábitat III, hubo una sesión plenaria que analizó estos dilemas. Por un lado, el representante de un país propuso como opción vender las tierras en las que se encuentran los asentamientos precarios y reubicar a sus habitantes en terrenos más baratos en otra parte, a fin de que el gobierno local pueda aprovechar ese valor. En cambio, otros países hablaron de la necesidad de garantizar el derecho a la tenencia de la tierra y el espacio público abierto.

[Véase: Un gran desafío: Hábitat III deberá promover la salud fiscal municipal]

Para que exista una colaboración efectiva con el sector privado es preciso contar con un sector público fuerte, algo que no siempre se da en las ciudades secundarias de los países en desarrollo. La combinación de un financiamiento mixto mal diseñado y municipios débiles probablemente no conducirá a resultados sustentables y habitables. En el peor de los casos, podría implicar una reducción de la calidad y la sustentabilidad urbanas.

Entonces, ahora que ya se ha definido y adoptado la Nueva Agenda Urbana, ¿cómo nos aseguramos de que promueva ciudades secundarias de calidad?

Vínculos con el clima y la resiliencia

Sugerimos vincular más estrechamente la Nueva Agenda Urbana con los compromisos asumidos en otros dos acuerdos importantes celebrados el año pasado: el Acuerdo de París sobre el cambio climático y el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres. Los gobiernos de los países menos desarrollados ya firmaron ambos.

[Véase: COP21 must encourage climate funding to reach the local level]

En este contexto, “vincular” significa que los gobiernos locales planifiquen y diseñen sus inversiones de conformidad con las normas y los mecanismos acordados a nivel internacional para monitorear y guiar el desarrollo sustentable. Al hacerlo, estarán ayudando al cumplimiento de las “contribuciones determinadas a nivel nacional” (NDC, por la sigla en inglés) que los países asumieron para reducir sus emisiones de carbono y prepararse para los efectos del cambio climático en virtud del Acuerdo de París, que entró en vigencia este mes.

Esto, a su vez, haría que sus inversiones puedan calificar como financiamiento concesional a partir de los mecanismos de implementación establecidos por los acuerdos de París y de Sendai, lo que conduciría a reducir el costo y fortalecer la combinación de socios financieros. A su vez, esto atraería a los mercados nacionales de capitales —en particular, a las instituciones financieras y a los fondos de pensión— a celebrar acuerdos de largo plazo, tal como se requiere para el financiamiento de infraestructura. En la actualidad, esto no se está dando a la escala que se necesitará en las décadas venideras.

[Véase: How the New Urban Agenda fits —and doesn’t— with global climate and anti-poverty agreements]

Este tipo de vinculación consolida el financiamiento mixto para cumplir los objetivos globales. El financiamiento concesional dependerá de que exista un progreso comprobable en pos de las NDC, lo que aportará algunas salvaguardas y garantías respecto de la calidad del resultado. El FNUDC está trabajando con actores gubernamentales tanto a nivel central como local para promover mecanismos tales como la Local Climate Adaptive Living Facility (LoCAL), que posibilitan esta clase de financiamiento mixto y conectan a los gobiernos locales con los fondos destinados al clima para inversiones tanto públicas como privadas.

Los gobiernos centrales desempeñan un papel importante en la implementación de estos mecanismos como parte de sus sistemas de financiamiento gubernamental local. No se trata de una competencia entre los fondos del gobierno central y los recursos locales; tampoco es un juego de suma cero que contrapone el financiamiento central con el local. En realidad, es un imperativo. El gobierno central y el gobierno local deben unir sus fuerzas para garantizar que las ciudades puedan ocupar su lugar protagónico en la implementación de las acciones que se necesitan para asegurar nuestra supervivencia en el planeta.

Este artículo fue traducido al español a través de un acuerdo entre Citiscope y el Observatorio Latino Americano (OLA) de The New School, una universidad en Nueva York. Puede suscribirse al newsletter quincenal con artículos destacados en español de OLA-Citiscope aquí. Subscribe to weekly updates in English here.

Citiscope es miembro del Proyecto de Periodismo de Hábitat III; más información aquí.

Get Citiscope’s email newsletter on local solutions to global goals.

Back to top

David Jackson

David Jackson is director of local development finance at the U. N. Capital Development Fund.