Una importante advertencia para Hábitat III: la descentralización puede conducir a la centralización

La Nueva Agenda Urbana debe tener en cuenta las amenazas de su aplicación en Estados autoritarios y corruptos.

Participantes de una manifestación organizada por el Comité para la Defensa de la Democracia en Cracovia, Polonia. (Wjarek/Shutterstock)

La “descentralización efectiva” figura como uno de los principales “motores de cambio para hacer realidad los compromisos de transformación” preconizados en el primer borrador de la Nueva Agenda Urbana, la visión global de la urbanización que será ultimada en la conferencia Hábitat III en el mes de octubre. El borrador final de la agenda, emitido este mes, también incluye múltiples referencias clave a la descentralización.

Por definición, la descentralización supone que la transferencia de facultades para tomar decisiones de los gobiernos centrales a los gobiernos regionales y locales tiene al menos dos impactos positivos en las ciudades: un mejor suministro de servicios y mejores prácticas democráticas.

Según el primer borrador de la Nueva Agenda Urbana, su aplicación efectiva significará “una renovada cooperación local-nacional, en la que las partes interesadas y los gobiernos locales y subnacionales serán socios estratégicos de los gobiernos nacionales, construyendo un sólido sistema nacional de ciudades y un desarrollo territorial equilibrado, en apoyo a los objetivos nacionales de desarrollo”. El borrador final también compromete a los gobiernos a promover estrategias enraizadas “en nuevas formas de asociación directa entre gobiernos de todos los niveles”.

Si bien estas hipótesis son válidas para muchas democracias avanzadas, resultan insuficientes cuando se aplican a países poscoloniales gobernados por regímenes autoritarios o por sistemas políticos cuestionados. En tales contextos, el “clientelismo” y la corrupción son características intrínsecas de la formulación y la aplicación de políticas.

Más aún, en lugar de ser elegidos en forma directa por los habitantes de las ciudades, en estos países es el Estado central el que designa alos gobiernos regionales y locales. Esta dinámica suscita preocupaciones sobre la legitimidad de estos gobiernos en cuanto a su representación política y su obligación de rendir cuentas. Aún en contextos en los que los gobiernos regionales y locales se eligen en forma directa, a menudo el proceso de votación se ve entorpecido por el fraude y el diseño de la legislación electoral, que tiende a fortalecer al régimen que ostenta el poder.

En muchos países, incluidos los del mundo árabe, las autoridades centrales apoyan abiertamente la descentralización y la celebran como una necesidad para llevar a cabo una reforma administrativa y fiscal; con frecuencia, hasta se valen de ella para demostrar su compromiso con la buena gobernanza. Pero, en la práctica, muchos de estos gobiernos apoyan la descentralización sólo de palabra.

De hecho, los gobiernos centrales suelen recurrir a diversos mecanismos legales, administrativos y fiscales para frenar e incluso impedir la autonomía de los gobiernos regionales y locales, sobre todo si están administrados por grupos de la oposición. Estos mecanismos también se utilizan para apropiarse de todo buen trabajo realizado por instituciones descentralizadas, como si su éxito sólo obedeciera a la benevolencia de los gobernantes centrales, muchos de los cuales, irónicamente, adoptan el papel de héroes de la descentralización.

[Véase: Decentralization would boost development, leaders told in Addis].

Así, la realidad es que muchos programas internacionales de ayuda que promueven y apoyan las reformas de descentralización terminan siendo usurpados por regímenes autoritarios o corruptos. Por ejemplo Sylvia Bergh, de la Universidad Erasmus de Rotterdam, demostró que, en Marruecos, la Iniciativa Nacional para el Desarrollo Humano, financiada por donantes tales como el Banco Mundial y la Unión Europea, se centró inicialmente en mejorar las condiciones socioeconómicas de los pobres mediante mecanismos de participación local, pero, en los hechos, según constató Bergh, acabó reforzando el poder de los representantes designados por el Ministerio del Interior y fortaleciendo el clientelismo.

Algo similar ocurre en Jordania, un importante receptor de ayuda. Myriam Ababsa, del Instituto Francés del Próximo Oriente, ha escrito acerca de la manera en que, en ese país, los programas vinculados a agendas de descentralización dieron lugar en la práctica al debilitamiento de los gobiernos locales a expensas de jefes tribales cercanos a la monarquía.

Es así que podemos ver cómo la asistencia para la descentralización puede consolidar la centralización y, a la vez, crear gobiernos subnacionales más débiles y con menos legitimidad. Hábitat III debería velar para que esto no suceda durante la aplicación de la Nueva Agenda Urbana.

Limitar la intervención

¿Cómo puede la Nueva Agenda Urbana hacer frente a estos importantes retos? ¿Cómo puede evitar el respaldo a los regímenes autoritarios y corruptos que existen hoy en día? ¿Cómo hallará los medios para garantizar que la asistencia internacional se conceda de manera que pueda fortalecer en forma eficaz y duradera el proceso de descentralización?

En muchos países, las autoridades centrales apoyan abiertamente la descentralización y la celebran como una necesidad para llevar a cabo una reforma administrativa y fiscal; con frecuencia, hasta se valen de ella para demostrar su compromiso con la buena gobernanza. Pero, en la práctica, muchos de estos gobiernos apoyan la descentralización sólo de palabra.

El proceso de aplicación de la nueva estrategia tendrá que dedicar la debida atención al diseño de agendas de políticas de manera que limiten la capacidad de intervención de los poderes hegemónicos. También deberá requerir la participación de una amplia plataforma de partes interesadas. En ambos casos, es posible aprovechar las enseñanzas de los programas internacionales de ayuda pasados que produjeron resultados eficaces en cuanto a la descentralización del desarrollo urbano.

[Véase: Corruption: The New Urban Agenda’s elephant in the room].

En el caso del Líbano, vale la pena profundizar el análisis de dos programas financiados por la Unión Europea. En primer lugar, durante el período comprendido entre 2002 y 2006, la iniciativa Ayuda a la Rehabilitación de la Administración Libanesa (ARLA, por su sigla en inglés) prestó apoyo administrativo y técnico a los gobiernos locales a través de un conjunto de mecanismos que incluían a expertos locales e internacionales, plataformas de consulta y procesos participativos que condujeron a la elaboración de planes de desarrollo local. En segundo lugar, el Fondo Económico y Social para el Desarrollo (ESFD, por su sigla en inglés), creado en el año 2002, sigue colaborando estrechamente con municipios y grupos de la sociedad civil en proyectos comunitarios de desarrollo y reducción de la pobreza.

Ambos programas se valen de instrumentos que involucran a las comunidades e identifican y capacitan a dirigentes y expertos locales sobre métodos de planificación participativa. Asimismo, los dos tienen por objeto empoderar a los gobiernos locales como instituciones de planificación y desarrollo.

Desde luego, los actores políticos hegemónicos han intervenido en ambos en procura de utilizar estos procesos en su provecho. No obstante, los programas tienen por finalidad garantizar oportunidades para que las personas y los grupos se organicen y participen efectivamente en el proceso de desarrollo local a pesar de esa intervención. Estas oportunidades son cruciales, ya que permiten que las partes interesadas independientes se reúnan, intercambien opiniones, se informen, se organicen colectivamente, hagan oír sus reclamos, y promuevan y ejerzan presión para que se ejecuten proyectos.

Entre los instrumentos exitosos antes mencionados, se encuentran las plataformas o comités participativos, coordinados por expertos locales contratados que no están afiliados a ningún partido político ni dependen de los caciques locales. El proceso de selección de estos expertos reviste especial importancia. La participación fue mayor en aquellos lugares donde estas figuras tenían una gran capacidad de liderazgo, actuaban de manera transparente y responsable y eran independientes de la dinámica del poder local.

[Véase: Hábitat III perdió el Panel Multiparticipativo propuesto… por ahora].

En tales casos, los expertos locales hicieron un sostenido esfuerzo para atraer la participación de las mujeres, los jóvenes y las personas marginadas en reuniones y debates comunitarios. Dedicaron mucho tiempo a generar confianza y organizar a los habitantes locales en un grupo con alto grado de cohesión. Su preocupación era proteger y promover el bien común, y estaban al tanto de los instrumentos de desarrollo y planificación que pueden utilizarse a tal fin.

Esas plataformas participativas condujeron al empoderamiento de personas que, a su vez, continuaron la labor de incidencia sobre el municipio, más allá del proyecto en sí mismo. De este modo, si bien el diseño y la ejecución de los proyectos ARLA y ESFD han tenido distintos niveles de calidad y eficacia, lograron forjar una interacción que impactó en forma positiva en los procesos locales de toma de decisiones, lo que condujo a una planificación más focalizada en las personas y basada en las necesidades.

Nuevos actores políticos

Hoy en día, son numerosas las experiencias exitosas que se observan en los pueblos y las ciudades donde se han implementado estos dos proyectos. Los planes participativos de desarrollo local están dirigidos por los gobiernos regionales, los comités municipales incluyen grupos de la sociedad civil, los espacios públicos de propiedad de los municipios se han visto dinamizados mediante actividades culturales concebidas en colaboración con el sector privado, el gobierno regional ha ejercido presión para contar con una planta de tratamiento de residuos y así sucesivamente.

Hábitat III tendrá que extraer enseñanzas de los programas internacionales de ayuda que lograron promover eficazmente la descentralización y elaborar mecanismos que generen oportunidades para la participación de las comunidades locales y el empoderamiento de los gobiernos subnacionales.

Los proyectos ARLA y ESFD dejan varias enseñanzas. Los programas que toman en serio las necesidades de las personas, que están concebidos para dar cabida a largos procesos de planificación inclusiva y que persiguen institucionalizar la participación, generan grupos comunitarios con mayor empoderamiento y conciencia que lucharán para que se tomen decisiones más pertinentes y mejor fundadas en materia de planificación.

[Véase: Habitat III must institutionalize participatory urban development].

Estas personas comprometidas —que tienen la oportunidad de expresar sus necesidades y están informadas sobre los instrumentos de incidencia y las intervenciones de planificación que pueden mejorar su vida cotidiana— son eficaces activistas urbanos, entre los que se encuentran nuevos actores políticos en un escenario dominado por caciques políticos corruptos.

En determinadas condiciones, es probable que estos activistas urbanos busquen organizarse colectivamente y contribuir al cambio político, como hemos observado en muchas ciudades de la cuenca del Mediterráneo. Con frecuencia, elegirán la dimensión local como punto de partida para procurar emprender la ardua travesía hacia el cambio.

Es así como algunos programas de ayuda a la descentralización pueden servir para inducir oportunidades que alteren la estructura de los poderes dominantes. Y quizás hasta logren contribuir a generar algunas grietas en el sistema hegemónico de las élites políticas.

Movimiento urbano

Otro mecanismo para protegerlas metas de la Nueva Agenda Urbana de los intereses mezquinos de los gobernantes hegemónicos y corruptos consiste en identificar y seleccionar prudentemente a los aliados que ya hayan adoptado estas metas en su labor, al menos en forma parcial.

En el contexto de los Estados autoritarios y corruptos, las instituciones de planificación son débiles o bien están al servicio de los intereses de los gobernantes y sus redes. Si no existen instituciones de planificación competentes e independientes, la aplicación efectiva de la Nueva Agenda Urbana se verá amenazada.

[Véase: Los países en desarrollo enfrentan una catastrófica falta de capacidad en el planeamiento urbano].

De todas maneras, las anteriores agendas urbanas surgidas del proceso Hábitat —la primera en 1976 y la segunda en 1996— han tenido una acogida bastante favorable entre los activistas urbanos de todo el mundo. Y en el ámbito académico, hay algunos estudios urbanos que dieron lugar a avances considerables en la promoción de estrategias para luchar contra la desigualdad a través del fortalecimiento de la justicia social y espacial, la sustentabilidad ambiental y los derechos a condiciones de vida y trabajo dignas, sobre todo entre los grupos marginales.

Mientras tanto, los activistas urbanos están fuertemente comprometidos con las iniciativas orientadas a ejercer presión en favor de esas metas en todo el mundo. Identifican mecanismos útiles para potenciar sus reclamos, desarrollan investigaciones basadas en datos empíricos con el fin de informar mejor sus acciones, y se organizan y entablan alianzas en aras de fortalecer su movilización colectiva.

En el mundo árabe, son cada vez más los activistas que, a pesar de todas las dificultades políticas y de seguridad, procuran organizarse para mejorar la habitabilidad en sus ciudades. También buscan proteger los derechos de los grupos excluidos a gozar de una vivienda, servicios básicos y espacios públicos, y abogan por el manejo sustentable de los recursos naturales.

Esos grupos son socios clave para la aplicación de la Nueva Agenda Urbana. Lo fundamental es que su postura se basa en principios de la democracia local inclusiva y participativa y —tal vez más importante aún— en el principio del bien común, que en muchos casos no está siendo salvaguardado por las instituciones de planificación y los agentes públicos.

Tanto es así que, en las economías de mercado neoliberales, el Estado, al encontrarse desregulado, ya no es más el garante del interés público ni del bien común. Antes bien, son los activistas urbanos los que suelen realizar gestiones para defender el bien común de los intereses de las empresas privadas, intereses que a menudo coinciden con los de la élite política.

[Véase: How a generation of young leaders is emerging from India’s slums].

En vista de estas razones, quienes se encuentran diseñando la Nueva Agenda Urbana deberán sopesar con cuidado las hipótesis sobre la descentralización frente al contexto de los regímenes autoritarios y corruptos. A su vez, deberán idear en forma inteligente mecanismos de aplicación que impidan repetir los errores de los anteriores programas de asistencia para el desarrollo que, a fin de cuentas, consolidaron la centralización, la desigualdad y la injusticia en detrimento de la autonomía y la legitimidad de los gobiernos locales.

¿De qué manera podemos reducir estas amenazas? En primer lugar, Hábitat III tendrá que extraer enseñanzas de los programas internacionales de ayuda que lograron promover eficazmente la descentralización, así como elaborar mecanismos que generen oportunidades para la participación de las comunidades locales y el empoderamiento de los gobiernos subnacionales. En segundo lugar, Hábitat III tendrá que cooperar con aquellos activistas que ya están defendiendo muchas de las metas urbanas identificadas por el proceso Hábitat y deseando recibir apoyo para consolidar su organización colectiva.

Este artículo reproduce fragmentos de una disertación pronunciada por la autora en el Desayuno Urbano “Asia Occidental: Retos urbanos y desarrollo sostenible”, organizado por la Secretaría de Hábitat III y la Fundación Ford en Nueva York el 16 de junio de 2016.

Este artículo fue traducido al español a través de un acuerdo entre Citiscope y el Observatorio Latino Americano (OLA) de The New School, una universidad en Nueva York. Puede suscribirse al newsletter quincenal con artículos destacados en español de OLA-Citiscope aquí. Subscribe to weekly updates in English here. 

Citiscope es miembro del Proyecto de Periodismo de Hábitat III; más información aquí.

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Mona Harb

Mona Harb is a professor of urban studies and politics at the American University of Beirut. Her previous research examined Hezbollah’s social and urban service provision as well as the socio-spatial practices of urban leisure in south Beirut. She is now working on two projects: one on local and regional governments, planning policies and public goods provision, and the other on youth mobilization and urban activism in Lebanon.