Hábitat III perdió el Panel Multiparticipativo propuesto … por ahora

Tras las supresiones realizadas en las negociaciones de Surabaya, ¿tiene futuro un órgano de estas características si no se lo menciona claramente en la Nueva Agenda Urbana?

Katty2016/Shutterstock

Representantes de los Estados miembros, instituciones de la ONU, partes interesadas y otros se reunieron esta semana en Surabaya, Indonesia, para realizar negociaciones clave previas a Hábitat III, la gran conferencia sobre urbanización que tendrá lugar en octubre. Pese a las esperanzas iniciales, no lograron acordar una versión final de la Nueva Agenda Urbana, la visión a 20 años que surgirá de Hábitat III, y a principios de septiembre se debatirá un nuevo borrador en Nueva York.

Uno de los cambios fundamentales realizados en el borrador de Surabaya es la eliminación de un claro llamamiento a crear un Panel Internacional Multiparticipativo sobre Urbanización Sustentable. Se trata de una modificación crucial, sobre todo porque grupos interesados, entre ellos la comunidad científica, han hecho campaña a favor de su inclusión en un mecanismo formal para evaluar el progreso y la aplicación de la Nueva Agenda Urbana durante las próximas dos décadas.

Valiéndose de las experiencias con el cambio climático o la biodiversidad, entre otros temas, los partidarios señalaron en reiteradas oportunidades que los grupos científicos como el Panel Multiparticipativo propuesto contribuyen a construir una base empírica con miras a una reforma de políticas globales. Lograr que los científicos trabajen junto con los responsables de formular políticas para definir nuevos problemas, identificar prioridades y establecer un sólido mecanismo de evaluación del progreso en la implementación resulta fundamental para una acción colectiva transformadora.

[Véase: ‘Final’ talks fail to deliver consensus on New Urban Agenda]

Más aún, un órgano internacional puede ayudar a los gobiernos nacionales y locales que no cuentan con la capacidad para aprovechar las investigaciones existentes y aplicar los resultados basados en la evidencia. Un grupo científico internacional podría reunir y resumir la evidencia disponible sobre la gobernanza urbana y aclarar sus implicaciones de una manera útil para los formuladores de políticas. Al fortalecer los vínculos entre la ciencia y la política, se mejorarían la planificación y la gestión urbanas.

Dicho grupo no sólo sería útil para sintetizar y difundir conocimientos: también podría constituir un espacio para crear consenso en torno a cuestiones urbanas y promover el liderazgo urbano. Esto comprende un consenso científico sobre las prioridades, los enfoques y los resultados de las investigaciones, así como un consenso político sobre las causas, consecuencias y opciones políticas relacionadas con el desarrollo urbano.

Desde luego, son muchas las instituciones —por ejemplo, organismos de la ONU, universidades, redes de ciudades, organizaciones no gubernamentales y entidades del sector privado— que ya producen informes pertinentes para la elaboración de políticas sobre temas urbanos. No obstante, sin una síntesis, debido a su volumen y diversidad, es difícil evaluar las publicaciones disponibles para quienes diseñan políticas y deben actuar decididamente sobre lo que es más relevante. A menudo, la tarea de priorización que realizan los grupos científicos se considera especialmente creíble y autorizada, lo que agiliza la búsqueda de conocimientos pertinentes para elaborar políticas. En el ámbito del desarrollo urbano, relativamente nuevo y en rápida evolución, también sería realista esperar que, a medida que surjan nuevas evidencias, el rumbo de la política cambie en los años venideros.

[Véase: Habitat III stakeholders offer vision of broad partnership for sustainable urbanization]

Teniendo en cuenta las funciones fundamentales que podría cumplir un grupo de estas características, su eliminación en Surabaya plantea dos preguntas importantes: ¿tiene futuro un Panel Multiparticipativo sobre Urbanización Sustentable si no se lo menciona claramente en la Nueva Agenda Urbana? ¿Y qué otro lugar podría ocupar un grupo científico sobre urbanización sustentable en el sistema de la ONU?

‘El único resultado innovador’

En el actual proceso de Hábitat III, la Asamblea General de Socios (AGS) —una red clave de partes interesadas— ha sido uno de los defensores más visibles del rol de la ciencia en la evolución de la política sobre cuestiones urbanas. La creación de un Panel Multiparticipativo sobre Urbanización Sustentable, que incluya la ciencia, fue una de las principales recomendaciones de la AGS para el proceso de Hábitat III, pero no es el único ámbito en el que surgió la idea de un grupo científico sobre cuestiones urbanas.

“Valiéndose de la experiencia con el cambio climático o la biodiversidad, entre otros temas, los partidarios señalaron en reiteradas oportunidades que los grupos científicos como el Panel Multiparticipativo propuesto contribuyen a construir una base empírica con miras a una reforma de políticas globales.”

Este mismo año, una campaña por parte del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) a favor de la elaboración de un Informe Especial sobre Ciudades y Cambio Climático, impulsó el debate sobre la relevancia  de un grupo científico sobre desarrollo urbano. En abril, el IPCC —un órgano científico abocado a los conocimientos sobre el cambio climático y sus repercusiones— decidió los temas a los que dedicaría especial atención en los próximos años. Una campaña organizada por actores urbanos y redes de ciudades como ICLEI y C40 sostuvo que, entre esos temas, el IPCC debería incluir un informe especial centrado en las ciudades y el cambio climático, puesto que contribuiría a generar evidencia científica sobre esta cuestión, por demás necesaria, que sea pertinente para la elaboración de políticas.

[Véase: Cities to receive new, ongoing focus in official climate research]

Finalmente, el IPCC decidió no producir el informe en el futuro inmediato, pero sí manifestó que incorporaría un enfoque en las ciudades en sus próximas evaluaciones y que integraría con mayor intensidad las cuestiones urbanas en todo su trabajo. Además, aún existe la posibilidad de que confeccione el informe después de 2021.

Hábitat III hizo suyo el concepto de un grupo científico sobre cuestiones  urbanas en los primeros tres borradores de la Nueva Agenda Urbana. En los dos primeros, la agenda instaba a los Estados miembros a considerar el establecimiento de un Panel Multiparticipativo sobre Urbanización Sustentable. En el tercero, y durante la mayor parte de las negociaciones de Surabaya, esta solicitud (que figura en el borrador del Párrafo 149) se vio potenciada, ya que el texto exigía a ONU-Hábitat la creación del panel en colaboración con el resto del sistema de la ONU y los correspondientes grupos interesados.

La abrupta supresión de “el panel” fue un giro inesperado que indica, entre otras cosas, algunas preocupaciones comprensibles de carácter operativo. Los comentarios de los Estados miembros sobre el “borrador cero” de la agenda no evidencian un apoyo especialmente firme a la creación del panel en el corto plazo. Algunos países se mostraron indecisos: por ejemplo, el Grupo Africano solicitó más información sobre los objetivos, el financiamiento y otros aspectos relativos al panel. Otros, como los Estados Unidos, objetaron la creación de un nuevo órgano, con argumentos que apuntaban a la complejidad de las cuestiones urbanas, al reciente establecimiento de otros paneles similares (por ejemplo, sobre el agua) y a la dificultad de coordinar el accionar de todo el sistema de la ONU en relación con otras áreas, como el cambio climático.

Una vez que el requisito de crear un Panel Multiparticipativo fue eliminado del borrador de la Nueva Agenda Urbana durante las conversaciones de Surabaya, hubo actores no estatales que se apresuraron a criticar la medida. Por ejemplo, ICLEI lamentó que el “único resultado innovador” de Hábitat III haya sido suprimido. Las innovaciones en materia de conocimientos que condujeron al borrador cero y a los temas de Hábitat III surgieron de la interacción de la comunidad científica (a través de las “unidades de políticas” integradas por expertos y de “documentos temáticos”) y mostraron cómo puede lograrse un equilibrio entre los aportes del Norte y del Sur en una agenda común.

[Véase: Science has a key part to play in planning the future of cities]

A fines de agosto o principios de septiembre se llevará a cabo en Nueva York otra ronda de negociaciones informales, en las que probablemente se genere un borrador final de la Nueva Agenda Urbana previo a Hábitat III. Lamentablemente, ahora no parece factible que se logre incluir en el documento final a un grupo científico sobre temas urbanos. Al mismo tiempo, las partes interesadas continuarán debatiendo las alternativas sobre la estructura, el financiamiento y el funcionamiento de un panel sobre desarrollo sustentable global más allá de que sea incorporado o no en la Nueva Agenda Urbana o bajo la égida de ONU-Hábitat.

Otros modelos

De crearse en el futuro, el Panel Multiparticipativo sobre Urbanización Sustentable (o un órgano similar) deberá, sin duda, satisfacer las necesidades específicas del ámbito del desarrollo urbano, para lo que será útil considerar las experiencias relativas a la creación de grupos científicos en otras esferas.

“Si los Estados miembros se oponen a la creación de un grupo científico sobre cuestiones urbanas bajo el argumento de los altos costos, un criterio alternativo sería establecerlo como una iniciativa liderada por las partes interesadas. Esto podría resultar menos costoso, más fácil de crear y, además, podría incluir cuestiones más polémicas. Sin embargo, sus resultados carecerían del respaldo formal de los Estados miembros.”

Es esencial señalar que las negociaciones sobre este tipo de órganos pueden llevar muchos años. Por ejemplo, los debates en torno a la Plataforma Intergubernamental sobre Biodiversidad y Servicios de los Ecosistemas (IPBES) comenzaron en el año 2008, y el organismo se creó recién en 2012. Si los Estados miembros, el sistema de la ONU y los grupos interesados consideran establecer en el futuro un Panel Multiparticipativo sobre Urbanización Sustentable, es necesario que estén al tanto de que pueden pasar muchos años antes de que publique su primer informe.

[Véase: ¿Cómo sabremos si la Nueva Agenda Urbana ha tenido éxito?]

La labor de grupos tales como el IPCC y la IPBES demanda varios millones de dólares al año, que provienen directamente de las contribuciones de los Estados miembros, las instituciones de la ONU, el sector privado y otros actores. El costo de los grupos científicos puede ser mucho menor, en función de cuestiones tales como la complejidad de su estructura institucional y la frecuencia de sus informes. De todas maneras, un grupo científico sobre cuestiones urbanas influyente necesitará conseguir suficientes patrocinadores que, además, estén dispuestos a respaldarlo financieramente.

Otra cuestión de fundamental importancia respecto de un panel de estas características es en qué medida sus evaluaciones resultan inclusivas. Por ejemplo, la IPBES toma en cuenta la ciencia académica y, además, los conocimientos tradicionales, lo cual fue también un factor clave para que varios Estados miembros apoyaran su creación. Asimismo, en las consultas acerca de un grupo científico sobre cuestiones urbanas debería considerarse hasta qué punto se reflejarían en su trabajo datos cuantitativos y cualitativos, información generada por partes interesadas (por ejemplo, de seguimiento comunitario) y otras fuentes de conocimientos.

Los grupos científicos pueden constituirse de diversas maneras. El IPCC y la IPBES son grupos intergubernamentales, lo que significa que sus informes son el resultado de negociaciones y cuentan con el respaldo de los Estados miembros. Este criterio lleva a que su labor demande mucho tiempo y dinero, aunque también brinda a estos órganos un alto grado de legitimidad, además de garantizar el acceso a los encargados de formular políticas.

Así, pese a los altos costos, el mismo criterio se ha adoptado ampliamente en otras esferas. Por ejemplo, en abril, se aprobó la creación de un Panel Intergubernamental del Agua. Sin embargo, en las consultas sobre este panel se pusieron de manifiesto las controversias que el establecimiento de nuevos grupos científicos puede generar entre los Estados miembros. Si bien el 59 por ciento de ellos votó a favor del panel, el 41 por ciento se opuso, con la clara negativa de actores clave como el Reino Unido, los Estados Unidos, Australia e Indonesia.

Si los Estados miembros se oponen a la creación de un grupo científico sobre cuestiones urbanas bajo el argumento de los altos costos, un criterio alternativo sería establecerlo como una iniciativa liderada por las partes interesadas. Esto podría resultar menos costoso, más fácil de crear y, además, podría incluir cuestiones más polémicas. Sin embargo, sus resultados carecerían del respaldo formal de los Estados miembros.

[Véase: Will the New Urban Agenda define the future of UN-Habitat?]

La institución que albergará la Nueva Agenda Urbana influirá en la manera en que un futuro grupo científico sobre cuestiones urbanas podría enmarcarse en el sistema de la ONU. El actual borrador de la agenda contiene dos párrafos alternativos sobre el futuro de ONU-Hábitat, lo que es indicativo de un profundo desacuerdo entre los Estados miembros sobre temas tales como el financiamiento y el gobierno de esta institución. El resultado de estas discusiones también podría incidir en la definición de hasta qué punto ONU-Hábitat puede asumir nuevas responsabilidades, como la de facilitar la creación de un nuevo grupo científico.

¿Acaso así es mejor?

Si bien el borrador de la Nueva Agenda Urbana ha dejado afuera el llamamiento a crear un Panel Multiparticipativo sobre Urbanización Sustentable, existe un acuerdo cada vez mayor sobre la necesidad de que haya mayor interacción entre la ciencia y las políticas para abordar las cuestiones urbanas.

[Véase: UN-Habitat’s vision of sustainable urbanization is good — but not enough]

En el contexto del proceso Hábitat, un panel de este tipo podría hacer un aporte fundamental para el seguimiento y la revisión de la Nueva Agenda Urbana y para la integración de dicha agenda en la totalidad del sistema de la ONU. Si bien en el borrador actual se consagra la celebración de Hábitat IV en el año 2036, un grupo científico que produzca informes cada pocos años podría llamar la atención sobre cuestiones urbanas nuevas o incipientes en forma más oportuna.

Si los grupos interesados y los científicos siguen debatiendo alternativas para la creación de un Panel Multiparticipativo con posterioridad a Hábitat III, no incluir la participación de los Estados miembros en un principio también puede tener sus ventajas. Al fin y al cabo, de ese modo las discusiones no se politizarían desde el comienzo y podrían incorporar a los gobiernos locales. Así, podrían elaborar una serie de sugerencias más concretas para el panel y realizar un trabajo crucial para poner de relieve su valor agregado.

Este artículo fue traducido al español a través de un acuerdo entre Citiscope y el Observatorio Latino Americano (OLA) de The New School, una universidad en Nueva York. Puede suscribirse al newsletter quincenal con artículos destacados en español de OLA-Citiscope aquí. Subscribe to weekly updates in English here.

Citiscope es miembro del Proyecto de Periodismo de Hábitat III; más información aquí.

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Eleni Dellas

Eleni Dellas is a project manager at adelphi in Berlin, where she works on projects around climate change, the global development agenda and urban governance.

Michele Acuto

Michele Acuto is director of the UCL City Leadership Lab and professor of urban theory at University College London.

Susan Parnell

Susan Parnell is professor of urban geography and co-founder of the African Centre for Cities at the University of Cape Town. She is also a visiting professor at LSE Cities.