Un gran desafío: Hábitat III deberá promover la salud fiscal municipal

En todo el mundo, gobiernos locales están declarándose en bancarrota, y entrando en crisis.

Sworup Nhasiju

En la conferencia Hábitat III sobre ciudades que tendrá lugar el año que viene, los líderes mundiales se reunirán en Quito para establecer una nueva estrategia de urbanización para las próximas dos décadas. En los preparativos al evento, quizás no haya mayor desafío que este: si buscamos generar una Nueva Agenda Urbana y visualizamos un futuro más justo y equitativo para las ciudades del mundo, debemos ser más innovadores en el financiamiento de ese futuro promisorio.

La cuestión del financiamiento no es siempre un aspecto destacado al planificar conferencias. Pero deberá serlo. Como parte de una campaña lanzada por el Instituto Lincoln de Política Territorial para promover la salud fiscal municipal, esperamos lograr que las herramientas y prácticas de financiamiento se transformen en un pilar fundamental de los trabajos de la conferencia de Quito en el próximo otoño boreal.

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El problema inmediato es que hay gobiernos locales entrando en quiebra en todo el mundo. Sumado a los conocidos casos de insolvencia fiscal en los Estados Unidos (por ejemplo Detroit, Stockton, Vallejo, sumadas a unas 200 quiebras municipales desde 1980), el sobreendeudamiento por créditos otorgados a localidades chinas, ahora estimado en unos 3.3 billones de dólares, está alcanzando el estatus de crisis. El hecho es que no hay prácticamente fuentes de ingresos locales en China para poder honrar estos compromisos.

En otros lugares alrededor del mundo, la descentralización de responsabilidades del gobierno central hacia los gobiernos locales está creando insuperables desafíos. Los gobiernos de las ciudades están teniendo problemas para suministrar los bienes y servicios que necesitan sus habitantes y para financiar la infraestructura que se requiere para mejorar los asentamientos informales en expansión.

Muy a menudo, son varios los factores estructurales importantes que coadyuvan en poner en peligro la salud fiscal de las ciudades. Estos incluyen flujos de ingresos irregulares e inciertos, obligaciones imprevistas y la vulnerabilidad de los gobiernos locales ante eventos fuera de su control.

En tanto, este riesgo financiero se ve agravado por grandes desafíos externos: cambios demográficos, ciclos económicos, reestructuración económica y mandatos no financiados, entre otros. También preocupantes son la resistencia fiscal por parte de los ciudadanos y del sector privado, así como las limitaciones fiscales o cambios impredecibles en los esquemas de participación en los ingresos impuestos por los altos niveles del gobierno.

Las consecuencias más alarmantes se generan en las cuentas de capital, más notablemente entorno a la infraestructura. En los Estados Unidos estamos todos conscientes de las deficiencias en infraestructura ocasionadas por la postergación de su mantenimiento y el retraso en las inversiones. Cuando los desafíos fiscales se acumulan a lo largo de los años, puede resultar en fracasos catastróficos, como cuando el puente de una carretera interestatal colapsa y cae en el río Mississipi, edificios explotan en Harlem debido a líneas de gas centenarias con fugas, o diques fallan y un huracán se transforma en una inundación de un mes de duración.

Solo manteniendo la salud fiscal podremos ser capaces de invertir en la nueva infraestructura necesaria para afrontar el crecimiento urbano sin precedentes que tendrá lugar en el próximo cuarto de siglo.

Prioridad territorial

Poner la salud fiscal municipal en primer plano en las agendas nacionales e internacionales indica un camino hacia una urbanización más sostenible y exitosa.

¿Cómo se hace esto? En primer lugar, se necesita funcionarios en la Hacienda Pública que sepan cómo planificar con financiaciones plurianuales, presupuestos y bases de ingresos diversificadas, tanto ingresos pro cíclicos como contra cíclicos.

“Solo manteniendo la salud fiscal podremos ser capaces de invertir en la nueva infraestructura necesaria para afrontar el crecimiento urbano sin precedentes que tendrá lugar en el próximo cuarto de siglo.”

Se deberá entrenar a los urbanistas en cuanto a finanzas públicas para que puedan diseñar proyectos que sean financieramente viables, en coordinación con la Hacienda Pública. Esto permitirá que las inversiones clave sean mejor programadas y que se lleve a cabo la contabilidad de costos totales de los proyectos a ser ejecutados, para que los costos de mantenimiento sean previstos desde un principio.

Además, las ciudades en crecimiento del mundo necesitan coordinar los múltiples niveles de gobierno para que las más altas jerarquías de gobierno no empujen a las más bajas hacia la insolvencia. Esto supone establecer mejores sistemas de detección temprana para que se pueda actuar antes que una situación se convierta en crítica en el ámbito municipal.

Yendo más a fondo a las herramientas específicas para promover la salud fiscal municipal, un financiamiento de infraestructura más estable y un desarrollo urbano más equitativo, nosotros en el Instituto Lincoln de Política Territorial buscamos una visión más amplia, que vaya más allá de los enfoques tradicionales e incorporando innovación y pensamiento creativo, especialmente en cuanto a los prometedores métodos de financiamiento basado en transacción de tierras.

Por ejemplo, en nuestro aporte para Hábitat lll para las negociaciones preparatorias en Nairobi en la primavera, subrayamos nuestra convicción en que las tierras y la política territorial son la base de la salud fiscal municipal. Estos elementos también son clave en lo que respecta a combatir la pobreza, crear una buena estructura urbana y promover asentamientos humanos sostenibles.

Con este propósito, el Instituto Lincoln cree que Hábitat III y la Nueva Agenda Urbana deberán abordar las siguientes tres cuestiones.

Primero, el proceso Hábitat necesitará aumentar el conocimiento de las oportunidades que ofrece explotar lo que es conocido como “incremento del valor de los terrenos”: el aumento de los valores de las propiedades derivado de acciones públicas e inversiones. Es una oportunidad que permitirá fortalecer las fuentes de financiamiento para el desarrollo urbano, a fin de cuentas, así como una forma de facilitar la promoción de usos del suelo socialmente más inclusivos.

Como ejemplo innovador en este sentido puede citarse la práctica de captura de valor de uso extendido en Latinoamérica. En San Pablo por ejemplo, se someten a subasta pública los derechos de construcción en zonas de remodelación bien definidas, con gran aceptación por parte de los agentes inmobiliarios.

En otras partes, las contribuciones tendientes al mejoramiento esclarecen la relación existente entre los nuevos desarrollos y la comunidad circundante. El principal reconocimiento es que los costos de la infraestructura durante mucho tiempo han sido socializados, en tanto sus beneficios han sido privatizados. Hacer un leve ajuste en esta ecuación es un paso en la dirección correcta.

Segundo, la Nueva Agenda Urbana deberá reconocer la crucial importancia que pueda tener un impuesto a las propiedades justo y bien implementado para financiar a los gobiernos locales y mejorar su habilidad como proveedor de servicios vitales a la ciudadanía. Los impuestos a la propiedad deberán ser considerados como un instrumento de política territorial y a su vez como un medio para alcanzar metas fiscales.

El impuesto a la propiedad es eficiente y democrático, proporcionando un vínculo directo con los servicios que los habitantes reciben. Pero hoy en día este instrumento es tratado como un paria, proliferando los límites máximos u otras limitaciones; a veces colapsando completamente, como fue el caso reciente de Detroit. Por otro lado, los decisores políticos en China están reconociendo que un sólido sistema de impuesto a la propiedad será invaluable para la estabilidad fiscal y la planificación a largo plazo de las ciudades en expansión.

Y en tercer lugar, hay un gran potencial en la coordinación y la planificación del uso de tierras así como las políticas fiscales para mitigar la informalidad y las crisis de viviendas, y para proveer la tan necesaria infraestructura física y social. Este enfoque está basado en un entendimiento que contempla los matices de la informalidad, que es el resultado de la disfuncionalidad de los mercados y políticas de tierras urbanas, no solo una manifestación de la pobreza.

Impulsando la acción

El Instituto Lincoln también apoya los esfuerzos multilaterales y cooperativos para promover el monitoreo en tiempo real de la expansión urbana, y las oportunidades que dicho monitoreo ofrece para cuestionar regulaciones existentes de uso de tierras y políticas urbanas a escala global.

Trabajando en asociación con la Universidad de Nueva York y Hábitat-ONU, estamos actualizando el Atlas de Expansión Urbana, con una nueva muestra representativa de unas 200 ciudades que ilustran gráficamente el rápido crecimiento que genera los principales desafíos que identificamos. Para cuando se celebre Hábitat III, como parte de una iniciativa concebida de un Observatorio Urbano que aportará mejores parámetros de análisis para los años venideros, el atlas incluirá varias novedades: un análisis del desarrollo formal versus el desarrollo informal, de la accesibilidad a la vivienda, y del impacto de los sistemas regulatorios del crecimiento, especialmente en la periferia.

Estamos preparados para compartir nuestra experiencia sobre política territorial, economía urbana, tasación, tributación, y urbanización de los Estados Unidos, Latinoamérica, China y Europa del Este, para promover la salud fiscal municipal en el proceso Hábitat III y la Nueva Agenda Urbana. El reconocimiento de la actual crisis fiscal que enfrentan las ciudades del mundo, y la promoción de políticas fiscales sólidas, así como herramientas de financiamiento basadas en la tierra, puede ser la base para llevar las ideas innovadoras a la acción, y mejorar la vida de los habitantes de las regiones metropolitanas en todo el mundo.

Traducción por Stephanie Wildes.

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George W. McCarthy

George W. McCarthy is president and CEO of the Lincoln Institute of Land Policy, a member of the World Urban Campaign, U. S. National Committee and General Assembly of Partners, representing civil society organizations including research and academic institutions. In his prior position at the Ford Foundation, he engaged extensively with UN-Habitat and the World Urban Forum. The Lincoln Institute, a think tank based in Cambridge, Massachusetts, is a leader in guiding more equitable and sustainable urbanization worldwide.